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對建立全國統(tǒng)一社保制度的思考
（二）
在全國社會保障基金解決了籌資問題之后，接著的一個問題是：這筆通過上述兩種渠道籌集來的社會保障基金，究竟應(yīng)歸誰持有?由誰來經(jīng)營?通過增發(fā)專項國債籌集來的資金，由中央發(fā)行，就由中央財政部門全部交給全國社會保障基金(法人)持有和經(jīng)管。減持變現(xiàn)來的資金中，有的是中央所屬的國有企業(yè)減持變現(xiàn)的，有的是來自地方所屬的同有企業(yè)減持變現(xiàn)的。這樣籌集來的社會保障基金，是否仍由中央和地方分別持有和經(jīng)營呢?筆者認(rèn)為，應(yīng)統(tǒng)一由中央交給全國社會保障基金(法人)持有和經(jīng)營。理由很簡單，這是生產(chǎn)社會化和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。生產(chǎn)社會化發(fā)展，要求把勞動者生老病死的安排變成一種專門的社會化事業(yè)來經(jīng)營，擺脫傳統(tǒng)的以家庭或企業(yè)為依托的模式。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求建立全國統(tǒng)一的國內(nèi)市場和勞動力市場，與此相適應(yīng)，也要建立全國統(tǒng)一的社會保障制度和全國統(tǒng)一的社會保障基金，決不允許地區(qū)分割，否則，勞動力在全國范圍內(nèi)流動勢必受阻。目前，我國企業(yè)離退人員的養(yǎng)老金社會化發(fā)放率巳達(dá)68%，但大多數(shù)仍是省級或地方統(tǒng)籌，社會保障制度處于割裂狀態(tài)。為了建立完善的社會保障制度，我們必須在進(jìn)一步推進(jìn)社會保障事業(yè)社會化的同時，努力把這個社會化的社會保障事業(yè)納入到全國統(tǒng)一的體系中去，建立一個全國統(tǒng)一的社會保障制度。同時，為尊重地方產(chǎn)權(quán)，由地方國企減持變現(xiàn)并轉(zhuǎn)給全國社會保障基金的資金，應(yīng)得到充分的、等價的補(bǔ)償，即由財政部發(fā)行的社會保障基金債券或特種“中央債券”補(bǔ)給地方，地方有關(guān)部門可將這些國債投向債券市場或由財政部有計劃地分期清償。
在最初若干年內(nèi)，國企減持變現(xiàn)的資金應(yīng)全部轉(zhuǎn)入全社會保障基金，待累積資金達(dá)到一定數(shù)額，則只須將國企減持變現(xiàn)的一部分資金轉(zhuǎn)給全國社會保障基金，余下的可用來建立國家投資基金，算做中央和地方的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司對國家投資基金的投資，產(chǎn)權(quán)明晰，委托國家投資基金去經(jīng)營。我國香港“盈富基金”的成立和營運經(jīng)驗、可供我們建立國家投資基金借鑒。
總之，借助于資本市場，不僅可以增發(fā)國債和推進(jìn)國企減持變現(xiàn)，建立社會保障基金，加速建設(shè)完善的社會保障制度，而且可以盤活國有資產(chǎn)存量，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)多元化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加強(qiáng)公有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用。反過來，這一切又可推進(jìn)資本市場的發(fā)展，使之更趨規(guī)范化和日臻成熟，特別是有助于發(fā)展債券市場，促進(jìn)公開市場的營運，不僅如此，還會促進(jìn)基金之類的“機(jī)構(gòu)投資者”的發(fā)展，造就一種新型的公有制形式——“基金所有制”(或稱社會所有制)。這一切將形成社會保障制度、資本市場、國企改革三音配套進(jìn)行、相互聯(lián)動的局面。
（三）
全國社會保障制度，一般講，是屬于社會福利事業(yè)，直接關(guān)系到人民的社會福利狀況及社會安定，然而，它又直接關(guān)系到勞動力這一重要生產(chǎn)要素的再生產(chǎn)及流通，因而也是國民經(jīng)濟(jì)體系中極為重要的“基礎(chǔ)設(shè)施”之一。特別是，社會保障基金，還是重要的非銀行金融中介機(jī)構(gòu)，是重要的機(jī)構(gòu)投資者。全國社會保障基金作為重要的機(jī)構(gòu)投資者，可以自身雇傭?qū)ｉT金融專家經(jīng)營股票和債券，也可以委托國有資產(chǎn)經(jīng)營公司經(jīng)營股票和債券。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會保障制度覆蓋率不斷提高，社會保障基金實力將日益龐大，社會保障基金勢必會成為越來越多的國有企業(yè)，特別是國有大中型企業(yè)的主要投資者或主要股東。
或許有人會問，全國社會保障基金的來源之一，就是國有上市公司減持變現(xiàn)來的，而社會保障基金又被用來收購國企股票或債券，不如直接把預(yù)定要減持的國有上市公司的股票轉(zhuǎn)給全國社會保障基金，何必繞道資本市場呢?
我國國有企業(yè)，經(jīng)過20多年的改革歷程，不少企業(yè)也建成公司上市，但多熱衷于籌資或“圈錢”，真正的公司治理結(jié)構(gòu)并未建立或健全起來。這其中，一大障礙在于“政企不分”或“政企難分”。必須通過資本市場，實行減持變現(xiàn)，才能改善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)使其多元化，政企分開才得以實現(xiàn)。社會保障基金可借助資本市場隨時進(jìn)入或退出企業(yè)，也可轉(zhuǎn)投其他回報率更高的企業(yè)。
由社會保障基金所投資、控服或持有的國有企業(yè)，形成“基金所有制”，跟政府所持有的國有企業(yè)有很大的不同。第一，基金所有制企業(yè)中政企分開，不受政府主管部門的影響。社會保障基金獨立于社會保障行政部門，后者限于從事日常費用收繳和支付工作，前者致力于基金的積累和經(jīng)營，二者之間的關(guān)系應(yīng)由社會保障立法加以界定，以保證杜會保障基金作為法人的獨立性和自主性。社會保障基金將根據(jù)社會保障法成立董事會，由董事會聘用專門經(jīng)理人員，其任務(wù)就是有效地經(jīng)營資本，確保其保值增值。第二，基金所有制締造出一種新的機(jī)制——“投資者主權(quán)”�！盎稹钡亩聲徒�(jīng)理們，受千百萬職工的委托替他們保管、經(jīng)營好這筆“養(yǎng)命錢”，代表投資者(千百萬職工)運用“投資者主權(quán)”在茫茫資本市場中選擇業(yè)績好的、有前景的項目進(jìn)行投資，努力趨利避害，就像商品市場中消費者憑借“消費者主權(quán)”去努力挑選價廉物美的商品一樣�！巴顿Y者主權(quán)”和“消費者主權(quán)”一樣給市場經(jīng)濟(jì)帶來充沛的活力�？傊鹚兄聘恕罢蟛环帧钡牧痈�，卻締造出“投資者主權(quán)”這一機(jī)制。從這個意義上說，基金所有制是一種比“國家所有制”更為優(yōu)越的公有制。
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