行政案件受理范圍探索

行政訴訟受案范圍，是指人民法院對(duì)哪些行政訴訟案件具有審判管轄權(quán)，受案范圍是行政訴訟中至關(guān)重要的組成部分，它不僅關(guān)系到當(dāng)事人提起訴訟的權(quán)利范圍，而且也關(guān)系到人民法院司法審查的范圍，行政訴訟法從1989年4月4日頒布至今已達(dá)14年之久，十四年來(lái)，我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活發(fā)生了巨大的變化，尤其是社會(huì)主義民主不斷擴(kuò)大，社會(huì)主義法制日益加強(qiáng)，隨著中國(guó)加入WTO以后，政府直接管理經(jīng)濟(jì)、干預(yù)具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范圍和程序都將大大降低。所以，對(duì)行政案件的受理范圍的探索是迫在眉睫的，是十分必要的。
一、現(xiàn)行的行政案件受理范圍制度
行政訴訟法第十一條規(guī)定，人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)下列行政行為不服提起的訴訟：1、對(duì)行政處罰不服的；2、對(duì)行政強(qiáng)制措施不服的；3、認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的；4、認(rèn)為自己符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的；5、申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或不予答復(fù)的；6、認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)給撫恤金金的；7、認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的；8、認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的。
行政訴訟法除明確規(guī)定了屬于法院受理審判的各種行政案件之外，還專(zhuān)門(mén)規(guī)定了不予受理的事項(xiàng)，該法第十二條規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：1、國(guó)防、外交等國(guó)家行為；2、行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；3、行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定；4、法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為。從而使人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為進(jìn)行監(jiān)督的范圍更加明確。
2000年3月施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問(wèn)題意見(jiàn)的解釋《》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)解釋?zhuān)��?duì)行政訴訟受案范圍作了進(jìn)一步的規(guī)定，其主要內(nèi)容包括：其一，對(duì)行政訴訟受案范圍作出根據(jù)性規(guī)定�！督忉尅返谝粭l規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。其二，對(duì)不屬于受案范圍的行政行為作出排除性的規(guī)定，《解釋》第1條第二款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（一）行政訴訟法第十二條規(guī)定的行為；（二）公安、國(guó)家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為；（三）調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；（四）不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為；（五）駁回當(dāng)事人對(duì)行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為；（六）對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”。其三，對(duì)行政訴訟法有關(guān)排除性規(guī)定的含義作出具體解釋?zhuān)瑸榱耸谷嗣穹ㄔ汉蛯徟腥藛T能夠?qū)π姓�訴訟法第12條有關(guān)排除性規(guī)定有一個(gè)準(zhǔn)確的理解，并予以正確執(zhí)行，《解釋》第二條至第五條對(duì)之作了具體解釋。但是，《解釋》并未將抽象行政行為明確地引入行政訴訟的受案范圍。因此，抽象行政行為在審判實(shí)踐中仍不具有可訴性。
二、行政復(fù)議法的受案范圍對(duì)行政訴訟法受案范圍的積極意義影響
行政復(fù)議法于1999年4月29日頒布實(shí)施，該法第6條，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書(shū)變更、中止、撤銷(xiāo)的決定不服的；對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、茺地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、征收財(cái)物、攤派費(fèi)用或者違法要求其履行其他義務(wù)的；申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會(huì)保險(xiǎn)金或者最低生活保障費(fèi)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)放的，均可以申請(qǐng)行政復(fù)議。更為重要的是，該法第七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)其具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：（一）國(guó)務(wù)院部門(mén)的規(guī)定；（二）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的規(guī)定；（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列規(guī)定不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。這是行政復(fù)議法中最引人注目的一條規(guī)定，它將上至國(guó)務(wù)院部門(mén)、省級(jí)人民法院，下至縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的除行政規(guī)章以外的“抽象行政行為”，也就是各類(lèi)以“紅頭文件”為載體的規(guī)定，納入了行政復(fù)議的范圍，這是一個(gè)了不起的進(jìn)步，我國(guó)有些地方政府和部門(mén)亂發(fā)文件的現(xiàn)象什么嚴(yán)重，許多亂收費(fèi)、亂罰款、亂集資、亂攤派以及亂審批、亂許可、亂確權(quán)、亂發(fā)證等的“源頭”皆出于此。行政復(fù)議法允許公民、法人和其他組織在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議的同時(shí)許可申請(qǐng)審查抽象行政行為，這就建立了一種由行政復(fù)議管理相對(duì)人啟動(dòng)對(duì)違法抽象行政行為的監(jiān)督、審查機(jī)制，這不僅有利于促進(jìn)政府依法行政，及時(shí)糾正錯(cuò)誤，普遍而有效地保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，而且有利于人民群眾對(duì)政府進(jìn)行廣泛而有力的監(jiān)督，從而加快和推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的歷史進(jìn)程。
行政訴訟是與行政復(fù)議對(duì)應(yīng)的一項(xiàng)法律制度，因?yàn)榘凑瘴覈?guó)有關(guān)法律規(guī)定，公民、法人或其他組織對(duì)具體行政行為不服，既可以先申請(qǐng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，再向人民法院起訴，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。按照行政復(fù)議法的規(guī)定，如果公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的有關(guān)規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，就可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)。而按照現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，如果公民、法人或者其他組織對(duì)行政復(fù)議決定不服向人民法院起訴的或者直接向人民法院提起行政訴訟的，則無(wú)權(quán)向人民法院提出對(duì)違法規(guī)定的審查申請(qǐng)，當(dāng)事人在行政復(fù)議和行政訴訟中的程序權(quán)利不同，換言之，當(dāng)事人在行政復(fù)議中享有某一程序權(quán)利，而在相對(duì)應(yīng)的行政訴訟中不享有這一程序權(quán)利。這是立法不平等，程序不公正的突出表現(xiàn)。根據(jù)程序公正的原則，這種做法應(yīng)當(dāng)改變；同時(shí)，對(duì)行政權(quán)的制約，既需要行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，更需要行政系統(tǒng)之外的外部監(jiān)督。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參照行政復(fù)議法的規(guī)定，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。特別是將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍，以加強(qiáng)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的有效監(jiān)督。
三、對(duì)抽象行政行為納入行政案件受理范圍后的具體措施
1、行政相對(duì)人必須對(duì)具體行政行為不服提起訴訟時(shí)才能對(duì)政府或其工作部門(mén)的某些規(guī)定提出審查申請(qǐng)。這是因?yàn)槌橄笮姓�行為并不直接�?duì)相對(duì)人發(fā)生法律效力，也就不可能直接侵害相對(duì)人的合法權(quán)益。它只適用于具體行政為成為行政機(jī)關(guān)作出某一具體行政行為的依據(jù)時(shí)，才會(huì)侵害相對(duì)人的合法權(quán)益。因此，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政相對(duì)人在對(duì)具體行政行為不服而提起訴訟時(shí)，才能一并向人民法院提出對(duì)規(guī)定的審查申請(qǐng)，在現(xiàn)時(shí)條件下，不宜規(guī)定得太超前，以免干擾行政機(jī)關(guān)主動(dòng)行使職權(quán)，影響行政工作效率。
2、應(yīng)將行政機(jī)關(guān)所有的抽象行政行為都納入司法審查的范圍。這既是依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家的需要，也是司法權(quán)制約行政權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以權(quán)力制約，防止政府腐敗的需要。在我國(guó)，由于實(shí)行人民代表大會(huì)這一根本政治制度和“一府兩院”的體制，各級(jí)人民法院和人民政府地位平等，互不隸屬，因而司法權(quán)制約行政權(quán)也是完全可能的。但考慮到我國(guó)的實(shí)際情況，在將抽象行政行為納入司法審查的范圍時(shí)，應(yīng)只賦予最高人民法院及省、自治區(qū)、

直轄市高級(jí)人民法院以司法審查權(quán)。具體做法是：對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)、省級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的抽象行政行為，人民法院在行政訴訟中應(yīng)層報(bào)最高人民法院審查，并出作裁定；對(duì)地（市）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或其工作部門(mén)的抽象行政行為，人民法院在行政訴訟中應(yīng)層報(bào)省、直轄市、自治區(qū)高級(jí)人民法院審查并作出裁定。
3、應(yīng)對(duì)最高人民法院和高級(jí)人民法院的審查期限作出規(guī)定，可以參照行政復(fù)議法第二十七條作出規(guī)定，行政相對(duì)人在提起行政訴訟時(shí)一并提出對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件的審查申請(qǐng)，受訴人民法院對(duì)該規(guī)定有權(quán)審查的，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)依法作出裁定，受訴人民法院對(duì)該規(guī)定無(wú)權(quán)審查的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按照法定程序報(bào)高級(jí)人民法院或最高人民法院依法審查，最高人民法院或高級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)在二月內(nèi)依法作出裁定。（ 納溪法院 蘭平 黃慶洪）

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