對(duì)公有房屋拆遷補(bǔ)償方法的商榷

    《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》以下（簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）經(jīng)修訂于2001年11月1日起施行，各地在新《條例》頒布實(shí)施后，陸續(xù)制訂出臺(tái)了相應(yīng)的行政法規(guī)、管理辦法，關(guān)于公有租賃房屋的拆遷補(bǔ)償問(wèn)題，不但涉及到拆遷人和房屋所有人，還涉及到房屋承租人，既要對(duì)房屋所有人進(jìn)行補(bǔ)償，又要對(duì)房屋使用人進(jìn)行安置，為了保護(hù)房屋所有人的利益，同時(shí)兼顧房屋使用人的利益，新《條例》第二十七條規(guī)定：拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關(guān)系的，或者被拆遷人對(duì)房屋承租人進(jìn)行安置的，拆遷人對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償，被拆遷人與房屋承租人對(duì)解除租賃關(guān)系達(dá)不成協(xié)議的，拆遷人應(yīng)當(dāng)對(duì)被拆遷人實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，由原承租人承租，被拆遷人應(yīng)當(dāng)與房屋承租人重新簽訂房屋租賃合同。本條規(guī)定了解除租賃協(xié)議的處理方式：由拆遷人對(duì)房屋所有人進(jìn)行安置；未解除租賃協(xié)議，但對(duì)拆遷事宜協(xié)商一致的，由拆遷人對(duì)所有人補(bǔ)償，由所有人對(duì)承租人進(jìn)行安置。拆遷當(dāng)事人三方權(quán)利義務(wù)是明確的。本條還規(guī)定了被拆遷人與承租人對(duì)解除租賃關(guān)系達(dá)不成一致協(xié)議時(shí)的處理方式：為保障承租人的權(quán)益不受損害，實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，被拆遷人與原承租人就新調(diào)換的房屋簽訂協(xié)議續(xù)租。本條款充分體現(xiàn)了民事活動(dòng)中主體平等的原則，結(jié)合"買(mǎi)賣(mài)不破租賃"這一民法精神，將公房拆遷補(bǔ)償視作互易的買(mǎi)賣(mài)，對(duì)承租人的承租權(quán)益予以保護(hù)，明確而具體，具有極強(qiáng)的可操作性。

    有的地區(qū)為了促使拆遷工作順利開(kāi)展，減少對(duì)公房承租戶(hù)安置的矛盾，對(duì)公有租賃房屋和私有租賃房屋制訂了不同的拆遷補(bǔ)償安置政策，尤其在補(bǔ)償利益的分配方面，政策差異較大，有些地區(qū)在行政管理辦法中作了如下規(guī)定：拆遷租賃的公有房屋、拆遷人應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)償金額中相當(dāng)于被拆遷房屋的重置價(jià)格結(jié)合成新部分補(bǔ)償給房屋所有權(quán)人，其余部分補(bǔ)償給房屋承租人，被拆遷人與房屋承租人的租賃關(guān)系在拆遷補(bǔ)償后自動(dòng)解除。這一規(guī)定，在一定程度上減少了被拆遷人與房屋承租人之間的矛盾，回避了所有人和承租人對(duì)補(bǔ)償安置達(dá)不成一致意見(jiàn)時(shí)的僵局，加快和推進(jìn)了拆遷工作的進(jìn)行，但隨著這一補(bǔ)償辦法的實(shí)施，其不合理性逐漸顯露。筆者認(rèn)為，公房拆遷補(bǔ)償?shù)倪@一規(guī)定值得商榷。

    一、 公房產(chǎn)權(quán)人是無(wú)差別的民事主體，在拆遷補(bǔ)償中的權(quán)益不應(yīng)有別于私房產(chǎn)權(quán)人。

    按房屋所有權(quán)的性質(zhì)，房屋的產(chǎn)權(quán)可分為公有和私有公房，按管理權(quán)屬的不同又分為單位自管公房和直管公房，在我國(guó)目前的管理體制和管理模式中，直管公房一般由各級(jí)人民政府房地產(chǎn)行政主管部門(mén)管理房地產(chǎn)行政主管部門(mén)作為直管公房所有人的代表，依法行使占有、使用、收益和處分的權(quán)能，與國(guó)家授權(quán)單位自管的公房一樣領(lǐng)取了《房屋所有權(quán)證》。新《條例取消了原《條例》關(guān)于國(guó)家授權(quán)的國(guó)有房屋及其附屬物的管理人作為被拆遷人的規(guī)定，這主要考慮到國(guó)有公房、自有公房及其附屬物的管理人實(shí)際上已經(jīng)根據(jù)法律的授權(quán)成為了房屋的所有人，和私房所有人一樣是無(wú)差別的民事主體，沒(méi)有必要單例。所以公房的所有人作為拆遷關(guān)系中的主體之一，其權(quán)益理應(yīng)與其它的所有權(quán)主體一樣，受到公平、公正的保護(hù)，在制訂政策和執(zhí)行政策當(dāng)中，應(yīng)保持法規(guī)的嚴(yán)肅性和一致性，制訂的公房拆遷補(bǔ)償行政規(guī)定，不應(yīng)有別于私房的拆遷補(bǔ)償額度和利益分配方法，否則，將有悖于新《條例》保護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益之立法目的。

    二、 產(chǎn)權(quán)人取得重置價(jià)，承租人取得區(qū)位價(jià)的補(bǔ)償方法，有悖于等價(jià)有償?shù)拿袷略瓌t。

    《條例》釋義中對(duì)區(qū)位的定義作了如下解釋?zhuān)?quot;區(qū)位"是指某一房屋的地理位置，主要包括在城市區(qū)域中的地位，與其他地方往來(lái)的便捷性，與重要場(chǎng)所 （如市中心、機(jī)場(chǎng)、港口、車(chē)站、政府機(jī)關(guān)、同業(yè)等）的距離，周?chē)�環(huán)境、景觀等，由于房地產(chǎn)的位置不可移動(dòng)性，區(qū)位對(duì)房地產(chǎn)價(jià)值的決定作用是極其重要的，兩宗實(shí)物和權(quán)益狀況相同的房地產(chǎn)，如果區(qū)位不同，其價(jià)值可能有很大的不同。可見(jiàn)，區(qū)位價(jià)因房屋所處的區(qū)位而生，是房地產(chǎn)價(jià)值的構(gòu)成之一。房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)共同構(gòu)成房地產(chǎn)的所有權(quán)，房地產(chǎn)所有權(quán)人依法享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利，公房經(jīng)租中，房地產(chǎn)所有權(quán)人行使自己的處分權(quán)、收益權(quán)，將占有權(quán)、使用權(quán)交給承租人，承租人從房地產(chǎn)所有權(quán)人處取得占有權(quán)、使用權(quán)就必須支付相應(yīng)的代價(jià)—— 給付租金，這是一個(gè)等價(jià)有償?shù)碾p務(wù)民事活動(dòng)。拆遷也屬于民事行為，新《條例》在修改過(guò)程中尤其注重堅(jiān)持《民法通則》所確定的民事主體地位平等、自愿公平、等價(jià)有償?shù)拿袷略瓌t，平等地保護(hù)民事主體的權(quán)益，所以筆者認(rèn)為，在拆遷過(guò)程中，房地產(chǎn)所有權(quán)人應(yīng)該獲得所拆除的房地產(chǎn)價(jià)值，包括區(qū)位價(jià)、重置價(jià)及附屬物的補(bǔ)償價(jià)，而使用人應(yīng)該取得因房屋被拆遷使用權(quán)滅失的損失補(bǔ)償，包括過(guò)渡費(fèi)、拆遷費(fèi)等。承租人是否應(yīng)該取得區(qū)價(jià)補(bǔ)償呢？筆者認(rèn)為，承租人同樣應(yīng)享有，但承租人享有的不 是房屋的區(qū)位價(jià)，而是使用權(quán)的區(qū)位價(jià)，因?yàn)椴疬w，承 租人從原有區(qū)位遷出，對(duì)生活造成了不便，因此我們?cè)?nbsp;制訂過(guò)渡費(fèi)、搬遷費(fèi)等拆遷費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，也應(yīng)結(jié)合房屋 的區(qū)位價(jià)等級(jí)差，確定相應(yīng)的補(bǔ)償比例，在過(guò)渡費(fèi)、搬 遷費(fèi)等給承租戶(hù)的補(bǔ)償中予以體現(xiàn)，即遭受了多大的 損失，就得到多大的補(bǔ)償，更得體現(xiàn)等價(jià)有償?shù)脑瓌t， 而不是從房地產(chǎn)所有人應(yīng)得利益中挖出一塊來(lái)貼補(bǔ)承租人。

    三、 產(chǎn)權(quán)人、承租人各自取得補(bǔ)償后自動(dòng)解除租賃關(guān)系，有悖于意思自治、協(xié)商一致的民事原則。

    房屋所有人取得重置價(jià)結(jié)合成新的補(bǔ)償，區(qū)位價(jià)等補(bǔ)償給承租人，被拆遷人與房屋承租人的租賃關(guān)系在拆遷補(bǔ)償后自動(dòng)解除，違反了民事活動(dòng)中民事主體自愿平等、意思自治的原則，租賃雙方不能協(xié)商一致的，就解除不了租賃合同，而現(xiàn)有的公房已被拆遷，如何安置使用人呢？拆遷人應(yīng)當(dāng)對(duì)被拆遷人實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，由原承租人承租，被拆遷人應(yīng)當(dāng)與房屋承租人重新簽訂房屋租賃合同，拆遷人提供的 安置房也是實(shí)行等價(jià)交換，超過(guò)或不足的價(jià)值，應(yīng)互找差價(jià)，超過(guò)部分，用補(bǔ)償費(fèi)購(gòu)置房屋承租給使用人不太 可能，政府又不可能給予貼補(bǔ)，將承租戶(hù)交給社會(huì)，又違背了房管部門(mén)的社會(huì)職責(zé)，怎么辦呢？政府就出來(lái)當(dāng) "娘舅"，房屋產(chǎn)權(quán)人你拿房屋重置價(jià)，承租人你拿區(qū)位價(jià)，將產(chǎn)權(quán)人應(yīng)得的一部分利益分給承租人，租賃關(guān)系強(qiáng)制解除，這樣雙方都滿(mǎn)意，不但保障了拆遷工作的實(shí)施，還保持了社會(huì)穩(wěn)定。但這不符合新《條例》的修改宗旨—— 對(duì)原計(jì)劃管理的手段進(jìn)行調(diào)整，使之與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相吻合。而我們地方政府在當(dāng)"娘舅"的同時(shí)，又一回用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的大手來(lái)管理拆遷這一市場(chǎng)行為，用行政性規(guī)定，剝奪租賃雙方平等自愿、協(xié)商一致解約續(xù)約的權(quán)利。

    政府制訂這樣的政策，是事出有因的，公房尤其是直管公房應(yīng)該承擔(dān)起安居樂(lè)業(yè)、解困解危的職責(zé)，房管部門(mén)承擔(dān)這一義務(wù)義不容辭，何況本來(lái)就是你的承租戶(hù)呢！筆者認(rèn)為，對(duì)于不能協(xié)商一致解除合同的，應(yīng)該實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換續(xù)租，如不能實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，或房地產(chǎn)所有權(quán)人無(wú)房可租時(shí)，可以用房地產(chǎn)的價(jià)值補(bǔ)償，購(gòu)買(mǎi)其他價(jià)值相同的房屋安置或由所有權(quán)人與承租戶(hù)聯(lián)合購(gòu)買(mǎi)，用補(bǔ)償費(fèi)購(gòu)買(mǎi)取得產(chǎn)權(quán)的部分，由原租賃雙方換約續(xù)租，對(duì)特別困難的承租戶(hù)，可以納入廉租公房承租管理的范疇�？傊�，應(yīng)該按照雙方合同中的權(quán)利義務(wù)對(duì)等的方法，結(jié)合情勢(shì)變更原則，由租賃雙方協(xié)商解決。

    四、 承租人獲得區(qū)位價(jià)，缺乏有效的法律依據(jù)。

    無(wú)論是自管公房，還是直管公房，其法律特征是管理單位持有《房屋所有權(quán)證》和《土地使用權(quán)證》（房屋所有人與土地使用人另有約定的除外），新《條例》增加了第二十四條：貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。增加該條款旨在彌補(bǔ)原《條例》中的以"人"為主的不足，由原拆遷補(bǔ)償中的以"人"為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐?quot;物"（房屋）為主，區(qū)位價(jià)的確定是以房屋所在地的位置，結(jié)合房屋占地面積而定，而不是承租人的承租位置結(jié)合土地使用面積而定，所以說(shuō)承租人獲得區(qū)位價(jià)，同樣犯了以"人"為主的錯(cuò)誤，違背了新《條例》的修改宗旨。

    房屋所有權(quán)是自物權(quán)，土地使用權(quán)是用益物權(quán)，它 和所有權(quán)一樣擁有占有、使用、收益的權(quán)能，它們的權(quán)利人是特定的，只有所有權(quán)人和土地使用權(quán)人才能行使收益權(quán)，并受到法律的絕對(duì)保護(hù)，物權(quán)人以外的任何人都負(fù)有不得侵犯或妨礙的義務(wù)，因此，只有房地產(chǎn)所有權(quán)人才能取得房地產(chǎn)的價(jià)值即房屋價(jià)值、區(qū)位價(jià)、附屬物價(jià)值的補(bǔ)償，這是其一；其二：公房土地使用權(quán)的取得通過(guò)土地劃撥、土地使用權(quán)出讓、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的途徑取得，公房中無(wú)論是自管公房還是直管公房，由國(guó)家委托單位或房管部門(mén)進(jìn)行管理，依法取得了《房屋所有權(quán)證》和《土地使用權(quán)證》。土地使用權(quán)劃撥取得居多，這部分區(qū)位價(jià)補(bǔ)償應(yīng)和其它財(cái)政公房重置資金一樣，納入專(zhuān)項(xiàng)資金管理渠道，由財(cái)政部門(mén)監(jiān)管，也不應(yīng)補(bǔ)償給公房承租人；如果土地使用權(quán)是通過(guò)出讓或轉(zhuǎn)讓途徑獲得的，因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)需要，土地使用權(quán)人拆遷讓地，并未獲得合同上載明的土地使用權(quán)益，應(yīng)該由拆遷人按照權(quán)責(zé)對(duì)等、等價(jià)有償?shù)脑瓌t予以補(bǔ)償，而拆遷人卻按照行政規(guī)定將區(qū)位價(jià)補(bǔ)償給了承租人，土地使用權(quán)人的權(quán)益就沒(méi)能得到應(yīng)有的維護(hù)，而承租權(quán)益的損失卻意外地獲得了大大超過(guò)承租權(quán)益的使用權(quán)收益補(bǔ)償，可見(jiàn)，拆遷作為民事行為，承租人獲得區(qū)位價(jià)，難以找到法律上的依據(jù)。

    五、 給公房管理部門(mén)的經(jīng)租管理，資產(chǎn)置換帶來(lái)負(fù)面影響。

    公房尤其是直管公房由房屋行政管理部門(mén)代表著國(guó)家對(duì)直管公房進(jìn)行經(jīng)租管理，長(zhǎng)期以來(lái)，直管公房在社會(huì)生活中解決生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)居住困難，調(diào)劑余缺，促進(jìn)安居樂(lè)業(yè)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定方面擔(dān)當(dāng)著重要的職責(zé)，新的拆遷補(bǔ)償安置辦法實(shí)施后，給予房管部門(mén)的經(jīng)租管理和資產(chǎn)置換帶來(lái)不少負(fù)面影響。

    1.增加管理難度，難以做到房盡其用。

    2.資產(chǎn)置換費(fèi)用猛增，盤(pán)活存量資產(chǎn)難以實(shí)現(xiàn)。

    3.房管干部職工的積極性受到影響。

    六、承租人取得區(qū)位補(bǔ)償價(jià)，亦缺乏利益均衡性。

    房屋承租人隨著房屋租賃關(guān)系的變化而不斷更換，而房屋是不變的，拆遷行為實(shí)施時(shí)，最終的合法承 租人取得了巨額的區(qū)位價(jià)收益，哪怕僅承租一月兩月，而在他之前的承租戶(hù)，盡管承租了幾十年也得不到分文，因?yàn)橹挥泻戏ㄓ行У某凶鈾?quán)才能得到補(bǔ)償，因此區(qū)位價(jià)在承租人中也有收益不平衡性，可見(jiàn)這一補(bǔ)償方法的不合理性；另外，承租人和所有人之間也存在著收益不平衡性，就拿現(xiàn)行的租金水平來(lái)說(shuō)，某承租戶(hù)承租 某處公房 （平房）平均每年交租12元/平方米左右，（50年租期下來(lái)也僅交租600元/平方米），租金中含有房屋折舊維修費(fèi)、管理費(fèi)、土地使用費(fèi)、稅等，真正由房地產(chǎn)所有權(quán)人獲得的收益微乎其微，而一旦拆遷，承租人就可以拿到600元/平方米左右的區(qū)位價(jià)純收益，也就是說(shuō)承租人分文未付白使用了所有權(quán)人50年的房地產(chǎn)使用權(quán)，這違背了租賃合同雙務(wù)有償?shù)脑瓌t，從這里也可以看出承租人取得區(qū)位價(jià)的不合理性。

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