中國農民組織建設國際研討會觀點摘要

        中國農民組織建設國際研討會觀點摘要
2004年12月4-5日，中國（海南）改革發(fā)展研究院（簡稱中改院）在�？谂e辦第52次中國改革國際論壇——“中國農民組織建設國際論壇”，來自中央部委和地方政府的官員、國內外著名大學的專家學者共120余人參加。本次國際論壇就中國農民組織建設、農民維權組織的發(fā)展趨勢、中國農民組織制度創(chuàng)新等問題進行了熱烈而深入的研討，現(xiàn)將其主要觀點綜述如下：　
　　一、新生的農民組織有利于建設和諧社會　　
　　隨著農村改革的深入和經濟社會的發(fā)展，我國農村自發(fā)出現(xiàn)了多種形式的農民組織，它們的種類越來越多、覆蓋面會越來越廣、規(guī)模越來越大、對農村的影響越來越深。對此，與會代表多持肯定態(tài)度�！　�
　　遲福林（中改院執(zhí)行院長、博導）認為，新時期解決“三農”問題同農民組織建設有著越來越重要和密切的聯(lián)系。無論是城鄉(xiāng)利益關系調整，還是建立和完善農村的治理結構，都對農民組織建設提出了現(xiàn)實而迫切的要求。由于城鄉(xiāng)二元體制的約束和現(xiàn)行某些政策規(guī)定有不合理之處，農村基礎政權經常陷入對上級負責和對農民負責的兩難之中。自發(fā)的農民組織有助于維護農民土地權益、反映和表達農民的利益訴求、提供政府和市場所不能（或不愿）提供的公共物品和公共服務�！　�
　　段應碧（國務院西部開發(fā)辦公室副主任）認為，從總體上看，各種形式的農民組織的出現(xiàn)，有客觀的必然性，反映了農村經濟社會發(fā)展的客觀要求，不僅有重要的現(xiàn)實意義，而且有深遠的歷史意義。農民組織的發(fā)展從實踐看，有利于推進農業(yè)產業(yè)化和農村的經濟發(fā)展，有利于推進農村的基層民主政治建設，有利于擴大公共品的供給，最終有利于建立和諧社會�！　�
　　德爾曼（丹麥北歐亞洲研究所所長、博士）認為，盡管自發(fā)的農民組織在中國的發(fā)展還受到政府的控制，農村社會的發(fā)展將為農民組織的發(fā)展鋪平道路，其在將來會發(fā)展成為更加獨立的公民社會組織。在此發(fā)展過程中，這些組織的力量可能會不斷強化，超越目前的行政界限發(fā)揮更加積極的作用，當然，這種作用的發(fā)揮有賴于黨和國家從其傳統(tǒng)的農村社會活動的監(jiān)督和控制者的角色中淡化。通過農村社會的發(fā)展，公民社會和黨-國家也將出現(xiàn)相互強化的結果�！　�
　　溫鐵軍（中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院院長、中改院學術委員）運用制度經濟學理論框架分析了政府進入和退出農業(yè)領域的因素，解釋了新中國成立以來的農村管理體制變革原因。他認為，政府50年代以公社化方式“進入”農業(yè)，是為了完成“國家工業(yè)化”的資本原始積累；政府80年代以大包干方式“退出”農業(yè)是因為公社得到的支農工業(yè)品投入增加導致農業(yè)成本上升，這與低價統(tǒng)購共同作用，造成農業(yè)的不經濟；政府“退出”之后，集體隨之“退出”農業(yè)。從歷史上看我們國家過去的社區(qū)自治，實際上只能是鄉(xiāng)村通過比較開明的地主富農實現(xiàn)的精英自治。在農村基層，與治理有關的方方面面的事情都可以是由社區(qū)精英來做。支持他們做事情的費用的來源是公地、族田等。但是基本上沒有政府財政轉移支付�！　�
　　他的結論是：假如我們真的想要農民組織起來自保自助、自我管理，重新實現(xiàn)社區(qū)自治，必須要改的不是農民這一頭，而是政府這一頭。　　
　　馬和利（聯(lián)合國開發(fā)計劃署駐華代表、聯(lián)合國駐華系統(tǒng)協(xié)調人）認為，公民社會的一個主要的特點就是要包括農民組織在內的各種組織在人民和政府之間發(fā)揮著一個非常重要的中介作用，它們可以提高窮人、殘疾人、婦女，老年人和小孩聲音，因為以前他們的聲音是不被決策者聽到的。在這樣的背景下農民組織可以發(fā)揮很多作用，農民組織必須要更加地成熟，也需要正確的政策和環(huán)境�！　�
　　只有多樣化的組織才能滿足農民的不同需要，形成競爭機制，打破組織壟斷，形成有序的政治參與機制�！　�
　　郭志文（[美]中國研究咨詢公司博士、美國農業(yè)部專家）以自己的家庭為例說明了多樣化的農民組織在滿足美國農民不同需求的作用。他說，在美國，農民家庭可以同時加入幾個不同的合作社，以便在原料購買、產品銷售、資金借貸、土地保護、技術革新等環(huán)節(jié)上接受合作社的幫助和政府的扶持；可以加入不同的宗教組織及政治組織。他認為，中國是一個非常大的國家，不同地區(qū)間居民、氣候、生活方式、基礎設施水平、市場準入水平等因素的差異非常大。從過去50年的經驗看，如果整個中國農村只有一種組織形式，那么農民的利益肯定受到損害�！　�
　　如何根據(jù)中國的現(xiàn)實在多樣化的農民組織中選擇建設的重點，也是與會代表關心的一個問題。段應碧認為，目前農村最需要發(fā)展的農民組織有兩種類型：一種就是農民聯(lián)合起來進入市場的那種經濟組織，再一個就是村民的自治組織。農民合作經濟組織最需要解決的問題是法律地位問題、政府支持和社會服務問題；村民自治組織目前最需要解決的是行政化傾向問題�！　�
　　王春光（中國社會科學院社會學所研究員）根據(jù)臺灣的農會組織發(fā)展的歷史

        和現(xiàn)狀也得出了類似的結論，認為，大陸農村如果要建立農會的話，首先應是一個經濟、教育和社會組織，而不是一個政治組織。
　　二、村民自治組織關鍵詞：草根性、組合競選、后選舉時代　　
　　目前在我國農村分布最廣、對農民的切身利益影響最大的組織是現(xiàn)有行政制度安排下的村支部、村委會等類政權組織。如何充分發(fā)揮它們在保護和表達農民權益中的作用，是與會代表共同關心的問題。　　
　　徐勇（華中師范大學中國農村問題研究中心主任、博導）根據(jù)我國中部地區(qū)四個農業(yè)縣的調查，描述與分析了當前我國村級組織的現(xiàn)狀及其在村治中的角色轉換。他認為，傳統(tǒng)的農業(yè)生產方式使農民處于“一盤散沙”的無組織狀態(tài)，由此使他們在現(xiàn)代社會中成為難以自我保護的“弱勢群體”。要使農民成為一個有力量的群體，必須將其組織起來。只是這種組織必須是深深植根于農民自身需求和利益之中，并能有效表達和保護農民利益的組織，即具有權源于民并寓于民之中的“草根性”。但是，農村基層組織的“草根性”不是自然而然生長出來的，它仍然需要基層民主政治建設，以制度化的方式保障和維系農村基層組織的“草根性”。地方政府試圖通過以“兩票制”選舉和“兩會制”決策為主要內容的基層民主政治建設，雖然最初目的只是為了緩解農村干群關系緊張，但最終勢必會增強村級組織的“草根性”，使鄉(xiāng)村治理的微觀組織基礎悄悄地發(fā)生根本性變化，并反過來要求地方政府改變自己的治理方式，促使地方治理的民主化、法治化。這種上下互動的方式最終會有利于農民利益和表達和維護。畢竟，在中國，農民的利益的維護和表達仍然主要依靠現(xiàn)有體制的改革和完善，農村基層正式組織仍然是農民表達和維護自身利益的主要組織依托。　　
　　辛秋水（安徽省鄉(xiāng)村建設研究院院長、研究員）認為，民主既不是目的，也不是手段，是人民群眾的一種權利。完善村民委員會的選舉方法，可以增加村民自治組織的民主性。相對于海選，“組合競選制”在選舉過程中有著更高的參與度、合理度和抗干預度，效用很好。具體方法就是村民小組首先推選若干村民委員會主任候選人，每個主任候選人都可以自由選擇自己的村民委員會成員，在全村范圍內共同參與競選。第一輪選舉村民委員會主任，在幾個候選人里面，推選出主任。第二輪對當選的村委會主任，所提名的委員，也就是組合的成員進行選舉，最終的結果就組成了新一屆的村民委員會。　　
　　王習明（華中師范大學中國農村問題研究中心博士生）認為，在“組合競選”村干部時，應統(tǒng)籌考慮村支部和村委會干部的配備，因為我們國家的農村事實上是黨政一體化，村支書和村主任事實上是一、二把手的關系，目前推行的“兩票制”和“一肩挑”就充分考慮了這一實際；假如不把黨支部的領導納入組合競選的話，很難使村莊的權力結構保持平衡，照顧不同群體的村民利益。　　
　　仝志輝（清華大學NGO研究所博士后）認為，村委會選舉是不折不扣的現(xiàn)代選舉制度，已經成為農村政治構架中一個十分穩(wěn)固的制度。隨著選舉時代的真正到來，村民自治中村級治理的問題開始真正凸現(xiàn)出來。后選舉時代的村民自治解決的主要課題是如何改善村級治理�！　�
　　王春光認為，村委會在農村發(fā)展起什么作用，應該扮演什么角色，功能是什么，這個需要我們重新思考；村委會不存在行政化的問題，因為村委會以及整個農村的管理體制還是人民公社遺留下來的，原來就是行政的；“后選舉時代”的概念不是很清楚，村級治理問題不僅在后選舉時代存在而且在人民公社存在，選舉就是為了解決村級治理的問題。　　　
　　三、對新型合作經濟組織寄予厚望　
　　家庭聯(lián)產承包責任制后，我國農民在經濟上面臨的最大問題是，經營規(guī)模太小，交易成本過高，無法抵御自然災害和市場風險；建立各種形式的合作經濟組織，是解決這個問題的有效途徑；政府應該大力支持新型合作經濟組織的發(fā)展，這已經成為與會代表不容置疑的共識。但對于我國目前出現(xiàn)的新型經濟合作經濟組織的定義、發(fā)展趨勢、政府提供幫助的途徑等問題上，與會代表提出了不同的看法�！　�
　　1、新型之“新”存在爭論　　
　　關于定義，王景新（中改院農村所所長、浙江師大農村研究中心主任）在考察長江三角洲發(fā)達地區(qū)新出現(xiàn)經濟合作組織的發(fā)展歷程后提出，新型合作經濟組織是中國農民在家庭承包經營的基礎上，依照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返還的原則組建的，按章程進行共同生產經營活動的經濟組織，是當前中國鄉(xiāng)村的專業(yè)合作社、社區(qū)性合作社、專業(yè)協(xié)會、各類經濟聯(lián)合體、合作社的聯(lián)合社等組織的總稱。黃祖輝（浙江大學農業(yè)現(xiàn)代化與農村發(fā)展研究中心主任、博導）不贊成把現(xiàn)在的社區(qū)性的合作組織、各類經濟聯(lián)合體稱為新型合作社。他認為，新型合作社必須從合作社本質上加以界定，新在必須符合國際合作制原則，既必須以農民為基本主體，無論他是所有者還是使用者；必須進出自由，盡管也是相對的；分配按社員的交易量為主；決策依賴一人一票�！　�
　　2、對區(qū)域性的股份合作形式寄予厚望　　
　　王景新認為，長三角發(fā)達村域股份合作經濟組織破土而出，標志著社區(qū)性合作經濟組織對村級集體經濟組織的替代，是現(xiàn)實農村最具革命意義和生命活力的制度安排。合作社的聯(lián)合社開始發(fā)育，并且，它可能突破我國政治體制改革中一貫采用的由下而上逐級推開的模式，在廣闊的范圍內迅速實現(xiàn)農民合作社之間的聯(lián)合。新型合作經濟發(fā)育發(fā)展與地區(qū)的經濟發(fā)展水平有較強的相關性，但地區(qū)發(fā)展水平并不是唯一的決定條件，民間互助合作精神、非政府組織和國際機構的介入、政府推動等因素，都可能促進鄉(xiāng)村合作經濟組織發(fā)育和發(fā)展。農戶貧窮和富裕兩極狀態(tài)下都較容易產生合作需求；而“三十畝地一頭�！笔降淖越o自足經濟條件或小富即安的人群不會有強烈的合作需求。　　
　　黃祖輝也認為，中國農民合作社將呈現(xiàn)較大的變革和分化態(tài)勢，合作層次將有較大提高，將日趨較為緊密的組織形式。在未來一段時間中，即專業(yè)協(xié)會大多數(shù)將演變?yōu)楸容^規(guī)范的合作社和具有鮮明的股份化色彩的合作社。中國農民合作社將呈現(xiàn)一定程度的聯(lián)合趨勢，在一定的區(qū)域內將出現(xiàn)一些類如合作社聯(lián)社、產業(yè)協(xié)會、農會的合作社聯(lián)合體�！　�
　　3、對“土地股份合作制”的爭論尤其激烈　　
　　王瑞璞（中共中央黨校原副教育長）強有力的、真正的農村經濟組織，是以土地的所有、使用、流轉及其權益為基礎的。比較好的形式是發(fā)展土地股份合作社。它根本區(qū)別于原來的集體經濟和當前的家庭承包制，既有利于商品經濟的發(fā)展和農民富裕，又可使農民的經濟權益得到保護。　　
　　徐旭初（浙江大學農業(yè)現(xiàn)代化與農村發(fā)展中心副教授）不贊成過于強調農村中社區(qū)股份合作制的位置。他認為，社區(qū)股份合作制建立的最基本的前提就是處于城市化進程中或具有城市化的預期，中國特別是中西部地區(qū)不可能都完全城市化，因此它不能作為中國現(xiàn)在以及未來農村發(fā)展的發(fā)展方向。遲福林也認為，在農民的土地權益沒有可靠保障的情況下，發(fā)展土地股份合作社有可能變成對農民土地的剝奪。有會議代表在提問時認為：合作制度的特征是用屬于自己的私有財產參加合作。現(xiàn)有農村土地卻屬于集體所有，如組成“土地股份合作制”則不符合國際合作制原則�！�
　　4、經濟合作組織的成長之路　　
　　達爾頓（阿根廷布宜諾斯艾利斯大學教授）以阿根廷農業(yè)實驗地區(qū)集團協(xié)會（AACREA）和免耕農民協(xié)會（AAPRESID）為例說明農民合作組織要有效地運作必須符合如下條件：其成員相鄰，具有類似的農業(yè)經營和共同關心的問題，能經常地交換信息和想法；通過為成員提供規(guī)劃和決策方面的教育和培訓、出版并散發(fā)信息，提高農民的商業(yè)效率，促進成員的技術和管理進步，實現(xiàn)生產者、技術人員以及農村社區(qū)的整體全面提高。高啟杰（中國農業(yè)大學發(fā)展學院推廣與創(chuàng)新研究中心主任）認為，要提高農民合作經濟組織的凝聚力，必須涉足技術創(chuàng)新領域，改進管理制度，不斷擴大規(guī)模。同時，政府應該提供完善的市場環(huán)境、良好的政策法律環(huán)境和必要的技術與資金支持。郭曉鳴（四川省社會科學院農經所所長）認為，要發(fā)展合作經濟組織，可以通過各種配套措施來規(guī)范或者引導地方政府積極支持。這些配套措施可能包括：農村信貸政策，農產品稅收鼓勵政策，政府涉農項目經費的申報和使用規(guī)則，對地方保護主義和部門壟斷的制約，以及地方政府的政績考核標準和人事安排制度等等�！　�
　　四、農民維權組織是表達和維護農民利益的有效組織渠道　　　　
　　各種形式的農民維權組織已經出現(xiàn)，這是個涉及政治領域的學術課題，是本次研討會的一個爭論焦點。
　　　　于建嶸（中國社會科學院農村發(fā)展研究所教授）既有對衡陽的農民組織的深入分析，又有對全國13個�。ㄊ校�26個縣市的農民重要的群體性抗爭事件訪談，指出了農民維權組織的發(fā)展趨勢：湖南省衡陽縣維權組織從以村為單位的“代表隊伍”經過全縣性的網(wǎng)絡聯(lián)盟，發(fā)展到了籌建農會，其組織化程度越來越高。而且自從農民組織起來以后，再沒有發(fā)生大規(guī)模的沖突事件。農民維權組織的建立，意味著農民的抗爭會更加理性，有利于社會的穩(wěn)定。他們是農民與政府之間的中間力量，可以有效地阻止農民維權抗爭活動以非理性的方式表現(xiàn)出來，有助于農民接受現(xiàn)代法制觀念，逐步成為具有權利意識與法律意識的現(xiàn)代公民�？h鄉(xiāng)政府開始把農民維權代表作為協(xié)商對話的對象。　
　　農民維權組織進行的理性維權活動，影響到了中央的農村和農業(yè)政策，正在影響改變基層政府的施政行為。但是存在的主要問題是，這些組織沒有得到政府民政部門在程序上的認可，沒有取得“正式組織”資格，甚至被稱為“非法”組織；它們內部雖有一定的分工但缺乏系統(tǒng)性和支配性，成員之間沒有建立明確的權利和義務關系；由于地方政府部門對此持觀望態(tài)度，沒有擔負起管理責任，不能對農民進行必要的法律和組織管理的培訓，這就容易使少數(shù)本來文化素質較低的農民減負上訪代表，由于缺乏必要的法律意識，導致其行為目標和方式都產生一定的盲目性。特別引人注目的是，某些具有激進主義主張者，就正在利用目前農民減負上訪組織不能納入到正常體制管理這一空擋，進行一些非正常的活動（如宗教性的），企圖將農民“以法抗爭”引向“非法抗爭”的方向。　　
　　黨國英（中國社會科學院農村發(fā)展研究所宏觀室主任）運用經濟學原理論證了農民組織與社會穩(wěn)定的關系，得出了與于建嶸類似的結論。他將組織區(qū)分為兩種：一種是從上到下構建的控制型組織，這樣的組織可能過濾掉重要的信息，實際情況在向上傳導的過程中容易失真，最終不利于矛盾的解決。另一種是從下到上的民主組織。組織成本提高以后，信息成本容易降低，信息傳導不容易失真�！靶畔⒃匠浞郑瑳_突讓步可能越大”�！　�
　　在如何看待農民組織中的領袖的作用問題上，他通過阿拉法特由“激進”的領袖向獲得諾貝爾和平獎的“溫和”的立場的轉變說明，“激進”還是“溫和”與組織化程度的高低有關。因為任何組織都有領袖，組織化程度低的組織的領袖，其領袖地位必須靠激進的立場保持，組織化程度高的組織的領袖，有更多的控制組織的手段，反倒容易和別人妥協(xié)�！　�
　　王超英（全國人大農業(yè)與農村委員會法案室主任）認為，于建嶸博士等人的研究很有意義。農民維權與黨和政府重視“三農”、建立和諧社會的努力根本上是一致的。維權的目的應該是在于通過反映農民的意見，落實國家的三農政策方針和措施，改進各級政府和黨委工作，而不是其他的目的。農民維權并一定要我們現(xiàn)存的村民自治和人大制度安排，另建一個像于建嶸說的維權組織�！　�
　　段應碧認為農民組織的出現(xiàn)是一個客觀事實，應該研究它、關注它，以便使之能夠正確地引導，健康地發(fā)展。他對于建嶸等人的研究給予了充分的肯定，同時提出以下課題希望專家們認真研究：一、現(xiàn)在零零星星出現(xiàn)的維權組織，有的章程寫得非常漂亮，第一條就是擁護共產黨的領導，其行為基本上也是在法律框架之內。如果全國六十多萬個村，有一半的村建立了這個組織還會這么理性嗎？現(xiàn)在村這一級，十幾人，二十幾人，或者一百人的組織，還是可以控制的。假定說從上到下建立起一個組織體系，那情況又會怎么樣？二、有組織的對話，可能確實可行，效率可能更高一點。現(xiàn)在農村的矛盾，農民反映的問題有一些是能夠在基層解決的。但是也有一些是國家體制問題，很難在基層解決。比如，發(fā)生農民因負擔問題上訪的群體性事件，單靠縣、鄉(xiāng)兩級政府就解決不了，要靠國家進行稅費改革才能把這個問題解決。所以，對這種組織的發(fā)展要持慎重態(tài)度、要關注和研究。
　　五、農民組織建設的關鍵在于政府轉型與制度創(chuàng)新
　　任何組織都是需要成本支撐，由于農業(yè)剩余有限，所以發(fā)展農民組織必須有政府的支持，這是與會代表的普遍看法。
　　溫鐵軍希望政府將涉農領域（比如金融、保險、水利、供銷、批發(fā)、農機等等）放開，讓農民的合作組織能夠免稅地進入這些原來尚能產生利潤的領域，通過農民合作起來的規(guī)模經營生成規(guī)模收益，可以支撐農民合作組織的健康發(fā)展。
　　段應碧認為，阻礙合作經濟組織的發(fā)展和村民自治組織的完善的因素主要在外部，特別是體制性的障礙。直到現(xiàn)在，農民合作經濟組織都沒有法律地位，不能獨立地從事很多活動，沒有任何的扶持政策和措施。要促進合作經濟組織的發(fā)展，當務之急就是立法。立法的最大難點就是“定義”，如果定義界定得太寬泛，就涉及政府的稅收優(yōu)惠政策和財政扶持政策能否有支撐的能力問題；界定太嚴也不行，不能把大部分合作組織排斥在外面。
　　村民自治組織目前面臨的問題是必須減少行政化傾向，讓它更多地代表農民利益，管理農村村民事務，但目前進展較慢。表面上的阻力是我們基層特別是縣、鄉(xiāng)兩級的很多同志，不愿意讓它往這個方向走。但是，這種情況不能埋怨鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，他有他的難處。如果每個村都自治，那么縣、市、省布置給鄉(xiāng)的那么多任務怎么辦？面對兩三萬人口的鄉(xiāng)，假如你是鄉(xiāng)黨委書記，你怎么辦？所以說不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同志舍不得放權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同志有難度。在上面體制沒有變化之前，在政府職能沒有轉換之前，你要完全實現(xiàn)村民自治，難。我們必須認識到這一點，但并不等于說不堅持這個方向，我們要往這個方向走，但是只能逐步地推進。完善村民自治可能會產生倒逼機制，逼迫鄉(xiāng)政府抵制上級政府有可能損害農民利益的行政任務。
　　遲福林認為，從我國的實際情況看，在農民組織建設的過程中，政府既不能簡單地退出，也不能采取傳統(tǒng)方法，強化對農民組織的行政領導和行政控制，而是要在政府自身轉型的過程中，積極地支持、規(guī)范、引導農民組織的發(fā)展。只有觀念、體制轉型，政府才能積極、主動地支持農民組織建設，形成與農民組織平等對話的協(xié)商關系和合作伙伴關系。
　　郭志文認為，中國農村問題的實質不是農民的問題，而是政策方面的問題。中國改革開放25年，農村的經濟基礎發(fā)生了根本的變化，但在農村的政治行政管理體制沒有實質變化。中國政府的任務應該是，通過法律改革、金融和銀行改革、信息改革、選舉和治理改革，創(chuàng)造一個讓農民和公司能夠自由組建滿足其要求的組織的自由、健康的環(huán)境。政府在發(fā)展農民組織方面不僅要提供財政和技術支持，而且還培訓農民組織的各方面人才。
　　德爾曼認為，要壯大農民組織，農民和政府雙方都必須改變態(tài)度和文化，需要政府的政策調整以后保持連貫性，使得農民能夠及時作出調整。還需要一致、一貫、透明的法律，政府也必須在咨詢、培訓，建議方面幫助農民組織，培訓政府官員，使他們更好地同農民組織打交道。

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