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貧困農(nóng)戶自發(fā)移民是易地搬遷扶貧開(kāi)發(fā)的最好形式
云南省易地搬遷扶貧開(kāi)發(fā)始于1996年。 2001年6月21日，原國(guó)家計(jì)委正式把云南列為全國(guó)4個(gè)國(guó)債易地搬遷扶貧開(kāi)發(fā)的試點(diǎn)省區(qū)之一，計(jì)劃搬遷出100萬(wàn)人，占全國(guó)需要搬遷扶貧共800萬(wàn)人的12.5%。截止2003年底，云南已搬遷移民19.1萬(wàn)人。
目前云南省與全國(guó)一樣，易地搬遷扶貧開(kāi)發(fā)的組織形式，概括起來(lái)有三種：一是政府機(jī)關(guān)組織；二是扶貧企業(yè)承包；三是貧困農(nóng)戶自發(fā)搬遷移民。我們?cè)趯?duì)云南省易地搬遷扶貧開(kāi)發(fā)的狀況進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，上述三種形式中，自發(fā)移民的效果最好，無(wú)一例失敗與返遷，而且搬遷戶在遷入地全部安心生產(chǎn)生活，有問(wèn)題自己解決，從來(lái)不找政府，真正做到了“遷得出，住得下”。
那么，貧困農(nóng)戶自發(fā)移民的效果，為什么比政府機(jī)關(guān)組織、扶貧企業(yè)承包的形式要好呢？
一、政府機(jī)關(guān)組織移民的效果為什么不理想?
（一）政府機(jī)關(guān)組織的移民效果之所以不理想，主要是體制與機(jī)制問(wèn)題
所謂政府機(jī)關(guān)組織，是指遷出地與遷入地政府兩個(gè)方面的組織。遷出地的地、縣、鄉(xiāng)政府按照計(jì)劃，派出干部工作組，組織需要搬遷的農(nóng)戶搬遷到遷入地。一般做法是，政府派出的干部工作組從動(dòng)員、拆房（有的不拆）、租汽車運(yùn)輸并護(hù)送、一直到達(dá)遷入地交給遷入地政府派出的工作組，并幫助移民安上家為止；遷入地縣、鄉(xiāng)政府則按照上級(jí)政府批準(zhǔn)的計(jì)劃，預(yù)先在移民安置地建蓋住房、修通公路、架通電線，有的修建學(xué)校、衛(wèi)生所等，待移民到后劃撥土地、供給一定時(shí)期（通常為半年）口糧等�？v觀這種形式，縣、鄉(xiāng)政府可以說(shuō)是包了全過(guò)程。目前，云南省內(nèi)由縣、鄉(xiāng)政府機(jī)關(guān)組織是易地搬遷扶貧開(kāi)發(fā)的主要形式。
1.政府組織搬遷的特點(diǎn)
一是政府可利用強(qiáng)有力的行政管理手段。云南省自1997年年底陸續(xù)啟動(dòng)了11個(gè)易地扶貧開(kāi)發(fā)試點(diǎn)區(qū)建設(shè)。1999、2001、2002先后出臺(tái)了《云南省人民政府關(guān)于實(shí)施易地開(kāi)發(fā)扶貧的決定》、《云南省人民政府關(guān)于做好國(guó)家易地扶貧搬遷試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》、《云南省易地開(kāi)發(fā)扶貧管理暫行辦法》和《關(guān)于抓好易地開(kāi)發(fā)扶貧項(xiàng)目驗(yàn)收考核工作的通知》，明確規(guī)定縣、鄉(xiāng)政府機(jī)關(guān)是當(dāng)?shù)匾椎匕徇w扶貧開(kāi)發(fā)的責(zé)任承擔(dān)者，全權(quán)負(fù)責(zé)處理日常事務(wù)。縣、鄉(xiāng)政府是我國(guó)農(nóng)村最強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)，具有運(yùn)用行政管理優(yōu)勢(shì)手段組織移民搬遷的優(yōu)勢(shì)。
二是政府可利用龐大的行政網(wǎng)絡(luò)。易地開(kāi)發(fā)扶貧工作涉及部門(mén)很多，尤其是計(jì)劃、財(cái)政、金融、建設(shè)、土地、水利、公安、交通、科技、教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、民委、民政、文化廣播電視、環(huán)保等部門(mén)，省政府要求各部門(mén)把易地開(kāi)發(fā)扶貧工作納入各部門(mén)的議事日程和職責(zé)范圍，對(duì)易地開(kāi)發(fā)扶貧工作給予優(yōu)先審批項(xiàng)目，優(yōu)先安排資金，特事特辦，急事急辦。在各級(jí)扶貧辦的牽頭下，民委、民宗局等部門(mén)相互配合，各個(gè)部門(mén)都動(dòng)員了起來(lái)，形成了覆蓋各方方面面的網(wǎng)絡(luò)。例如，永善縣扶貧辦對(duì)全縣貧困鄉(xiāng)需要移民搬遷的農(nóng)戶一一進(jìn)行摸底登記造冊(cè)，并附上貧困農(nóng)戶全家在宅前的合影照片，其工作量相當(dāng)大。該縣馬楠鄉(xiāng)1997年元月組織的首次搬遷中，政府動(dòng)用了公安、交警、衛(wèi)生、扶貧、民委等職能部門(mén)，成立護(hù)送工作組，對(duì)轉(zhuǎn)移途中的食宿、衛(wèi)生、安全、交通、信息溝通以及沿途可能出現(xiàn)的問(wèn)題做出預(yù)案。上千名男女老幼在4天的行程中以大客車為家，食宿都在車上，僅后勤供應(yīng)都是一件難事；移民安全抵達(dá)，先遣組先期到達(dá)目的地予以接應(yīng)。如果沒(méi)有遷入、遷出兩地政府的配合以及沿途各政府部門(mén)的支持，如此規(guī)模的舉家搬遷是難以實(shí)現(xiàn)的。
三是政府可利用輿論工具做宣傳動(dòng)員。地、州、市、縣政府通過(guò)報(bào)刊、雜志、電視等新聞媒體大力宣傳易地開(kāi)發(fā)扶貧工作，從政府官員到社會(huì)各界人士從不同的角度，以不同的形式撰寫(xiě)各類文章，拍攝圖片，內(nèi)容涉及易地開(kāi)發(fā)扶貧工作的政策宣傳與探討、事件追蹤報(bào)道、遷入地信息反饋、經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)、扶貧工作實(shí)施現(xiàn)狀分析等。昭通市扶貧辦還與昭通報(bào)社聯(lián)合開(kāi)辦了“易地開(kāi)發(fā)扶貧之路”專欄。主要遷出地馬楠鄉(xiāng)沒(méi)有通電，鄉(xiāng)政府工作人員去村社放映易地開(kāi)發(fā)扶貧工作錄像，不能只帶錄像帶，還要帶發(fā)電設(shè)備、電視機(jī)、放像機(jī)。曾有工作人員在雪天攜設(shè)備去村里，不慎連人帶電視機(jī)滑倒在雪地里，幸而電視機(jī)未出問(wèn)題，由此可見(jiàn)工作條件的艱苦。正是各級(jí)官員多次率領(lǐng)工作組進(jìn)駐馬楠鄉(xiāng)，通過(guò)走村串戶、召開(kāi)群眾會(huì)議等方式，深入細(xì)致地開(kāi)展對(duì)易地開(kāi)發(fā)扶貧的宣傳發(fā)動(dòng)工作，把有關(guān)政策及時(shí)傳遞到群眾中去，全面介紹易地開(kāi)發(fā)扶貧的基本方法、目的意義，轉(zhuǎn)移的性質(zhì)及轉(zhuǎn)移對(duì)象的條件，輸入的地點(diǎn)、時(shí)限、輸出地的基本情況使全鄉(xiāng)男女老少對(duì)易地開(kāi)發(fā)扶貧有了一個(gè)全面的認(rèn)識(shí)，對(duì)自身的前途也有了基本的把握，全部搬遷戶都是自愿申請(qǐng)轉(zhuǎn)移。
四是政府投入高，在遷入地已形成了必要的生產(chǎn)生活條件。據(jù)規(guī)定，省內(nèi)跨地區(qū)移民每人補(bǔ)助費(fèi)8000元，地區(qū)內(nèi)移民每人補(bǔ)助費(fèi)5000元，縣內(nèi)移民每人補(bǔ)助費(fèi)3000元。截止2002年底，云南省在易地開(kāi)發(fā)扶貧項(xiàng)目中累計(jì)投入省級(jí)以上無(wú)償資金14.94億元，主要用于遷入地的水利、道路、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；行政管理、教科文衛(wèi)等社會(huì)服務(wù)設(shè)施建設(shè)；土地開(kāi)發(fā)利用，開(kāi)發(fā)權(quán)屬集體土地的每畝補(bǔ)助250元，農(nóng)田基本建設(shè)費(fèi)用；轉(zhuǎn)移初期貧困人口的住房建設(shè)補(bǔ)助和生活費(fèi)用補(bǔ)助；轉(zhuǎn)移過(guò)程中可能發(fā)生的其他費(fèi)用。此外，投入扶貧信貸資金1.9億元，主要用于有償還能力的開(kāi)發(fā)性產(chǎn)業(yè)，含種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)和其他開(kāi)發(fā)性產(chǎn)業(yè)。
五是政府組織搬遷規(guī)模大。由于政府在組織搬遷工作中投入的人財(cái)物數(shù)量是其他的組織搬遷形式所無(wú)法比擬的，因此，搬遷的農(nóng)戶規(guī)模也是最大的。
2.政府組織搬遷存在的問(wèn)題d+K S*&"ud5Z:jCp]q{zXXr ^~y.tk@L_{?k土木工程論文Z#~RF2L?%Olqaoup8Mj#
一是返流農(nóng)戶數(shù)量相對(duì)其他搬遷形式較多。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，政府組織的移民搬遷的返回戶一半在10%左右。由于返回馬楠鄉(xiāng)的農(nóng)戶較分散，有的人并未回到本社，還有的返回后又復(fù)出，全鄉(xiāng)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)難以核實(shí)。馬楠社原有98戶人家，搬走70多戶，至今返回10余戶，社里現(xiàn)有25戶，其他人已搬到街上住了。移民返流的原因除自身不適應(yīng)當(dāng)?shù)厣�、未掌握農(nóng)業(yè)栽培技術(shù)、生活支出相對(duì)高等外，還有政策不配套，各地方政府的利益不一致，對(duì)遷入地移民管理不周的原因。雖然永善縣有駐思茅市、江城縣辦事處和經(jīng)濟(jì)實(shí)業(yè)開(kāi)發(fā)公司，負(fù)責(zé)處理思茅、江城移民中的問(wèn)題，但辦事處的行政隸屬關(guān)系在永善縣，要解決的問(wèn)題發(fā)生在遷入地，并常常涉及到社區(qū)內(nèi)多方的利益，需多個(gè)部門(mén)協(xié)調(diào)解決，如與當(dāng)?shù)鼐用竦拿袷录m紛、子女入學(xué)、轉(zhuǎn)戶口等，因此實(shí)際操作中有許多方面是力所不及的。
二是政府資金投入與實(shí)際需求間缺口大。永善縣駐思茅市、江城縣辦事處的辦公費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，目前辦公的基本交通費(fèi)都沒(méi)有保證。論文貧困農(nóng)戶自發(fā)移民是易地搬遷扶貧開(kāi)發(fā)的最好形式來(lái)自WWW.66WEN.COM免費(fèi)論文網(wǎng)
三是政策措施不配套。政策規(guī)定定居兩年后可落戶，但1997年安置在思茅的馬楠移民至到2003年才解決戶籍問(wèn)題。無(wú)本地戶口給農(nóng)戶的生活帶來(lái)了很多不便，也不利于移民行使其權(quán)利和義務(wù)，戶口與人長(zhǎng)期分離，為移民的隨意流動(dòng)提供了借口。有些應(yīng)兌現(xiàn)的移民補(bǔ)助費(fèi)也難以落實(shí)。
四是移民對(duì)政府的依賴過(guò)高。由于政府在組織搬遷中的重要作用使得移民在遇到任何問(wèn)題時(shí)首先想到找政府解決，而有些問(wèn)題并非政府職能范圍或僅由政府出面就能夠解決的，如人群中風(fēng)俗習(xí)慣的認(rèn)同，生產(chǎn)和生活技能的提高等。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，僅靠政府的宏觀調(diào)控是難以平衡社會(huì)各方的利益的，如出現(xiàn)政府與參與易地開(kāi)發(fā)扶貧公司間職責(zé)不明確，政府各部門(mén)間職責(zé)分工不明確等現(xiàn)象，有經(jīng)費(fèi)和利益時(shí)都參與，遇到難題互相推諉。因此在易地開(kāi)發(fā)扶貧工作中也要引入市場(chǎng)機(jī)制，不能完全依賴政府，政府只能行使政府職能，不能包辦一切。
3.政府組織的制度缺陷
政府組織的制度缺陷，主要是政府機(jī)關(guān)自己制定易地搬遷計(jì)劃、自發(fā)撥款、自己組織貧困戶搬遷與安置，自己對(duì)自己進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督，既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”。他們也有自己經(jīng)濟(jì)利益的重要保證與保護(hù)。例如，制定計(jì)劃需要消耗辦公用品和工作人員勞動(dòng)；護(hù)送易地搬遷戶的工作人員需要領(lǐng)取出差補(bǔ)貼；遷出地政府官員交接手續(xù)需要“互相請(qǐng)客”。遷入地修路、蓋房、通電等需要聘請(qǐng)承包的建設(shè)單位，如此等等。這些都是需要花錢(qián)的，當(dāng)然花的是中央和省級(jí)政府核定劃撥給易地搬遷的款。這就是在中央和省級(jí)政府補(bǔ)助款的政策公開(kāi)后，許多易地搬遷農(nóng)戶紛紛質(zhì)疑他們沒(méi)有如數(shù)得到中央和省級(jí)補(bǔ)助款的原因之一。此外，由于政府機(jī)關(guān)及工作人員既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”，從而就為有的機(jī)關(guān)、有的工作人員截留、挪用、私分、貪污易地搬遷款，提供了制度方面的“供給”與“便利”。這也就是政府組織的包括易地搬遷扶貧等在內(nèi)的幾乎所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)難以成功的根本原因。
在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家與地區(qū)，政府機(jī)關(guān)是不允許直接從事贏利性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的，必須全部交由企業(yè)或個(gè)人去做。至于理應(yīng)屬于政府職責(zé)的公益性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府機(jī)關(guān)在作出計(jì)劃后，必須向社會(huì)公開(kāi)招投標(biāo)，選擇最優(yōu)秀者中標(biāo)，而政府機(jī)關(guān)則專門(mén)從事監(jiān)督工作，從而在制度上堵住了政府機(jī)關(guān)“腐敗”的漏洞。我曾經(jīng)應(yīng)邀對(duì)德國(guó)援華德造林項(xiàng)目云南造林區(qū)進(jìn)行過(guò)評(píng)估，發(fā)現(xiàn)德國(guó)政府與中國(guó)政府簽訂援助合同后，德國(guó)的政府機(jī)關(guān)并不直接實(shí)施，而是把錢(qián)撥給德國(guó)復(fù)興銀行實(shí)施，復(fù)興銀行則通過(guò)全社會(huì)公開(kāi)招投標(biāo)，選中一個(gè)技術(shù)咨詢公司代德國(guó)政府實(shí)施。這一制度安排，值得中國(guó)政府學(xué)習(xí)、借鑒和深思。
二、企業(yè)承包搬遷的效果也不理想
所謂扶貧企業(yè)承包，是指政府選定的扶貧企業(yè)，有的是縣、鄉(xiāng)政府舉辦的農(nóng)業(yè)扶貧企業(yè)，使用中央和省、地（州、市）、縣政府財(cái)政撥出的易地搬遷專用款，享受土地、稅收等優(yōu)惠政策，接受易地搬遷農(nóng)民在企業(yè)做工。企業(yè)之所以愿意承包易地搬遷扶貧開(kāi)發(fā)，主要在于企業(yè)本身需要?jiǎng)趧?dòng)力，特別是可以使用政府財(cái)政撥出的易地搬遷款，享受政策優(yōu)惠。
（一）企業(yè)承包移民搬遷的動(dòng)力
企業(yè)之所以愿意并積極參與易地搬遷扶貧開(kāi)發(fā)，主要?jiǎng)恿υ从谡贫ú⒔o予的優(yōu)惠政策，可以使他們獲得超額利潤(rùn)。政府的這些優(yōu)惠政策主要是：
一是可以使用無(wú)償財(cái)政撥款和優(yōu)惠扶貧貸款。按照規(guī)定，對(duì)于易地搬遷扶貧開(kāi)發(fā)的農(nóng)戶，中央和省級(jí)政府分不同類型給予搬遷補(bǔ)助和在安置區(qū)全面建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)配套設(shè)施、安居房、基本農(nóng)田地和高穩(wěn)產(chǎn)地，使搬遷貧困農(nóng)戶一來(lái)便有房子住、有土地耕種、有水喝、有醫(yī)療點(diǎn)看病、子女有學(xué)上。從實(shí)踐上看，參與易地搬遷扶貧開(kāi)發(fā)的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)一般都請(qǐng)求政府機(jī)構(gòu)讓他們統(tǒng)一使用這筆可觀的財(cái)政無(wú)償撥款，從中獲得了自己承擔(dān)這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)施工的權(quán)利，或者由他們向社會(huì)發(fā)包這些工程的權(quán)利。眾所周知，目前我國(guó)基建工程中普遍存在著招標(biāo)投標(biāo)的暗箱操作、降低采購(gòu)建筑材料的標(biāo)準(zhǔn)、施工偷工減料等現(xiàn)象，由此賺取超額的利潤(rùn)。在此，我們不能隨意懷疑參與易地搬遷扶貧開(kāi)發(fā)的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)中可能發(fā)生上述行為，但是攬包基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)肯定有錢(qián)可賺則是無(wú)疑的。
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