英美金融監(jiān)管制度改革及我國之借鑒

　　「內(nèi)容提要」在上世紀末以來的“金融業(yè)監(jiān)管一體化”的潮流中，英國和美國分別成為將金融監(jiān)管職能從中央銀行分離出去和依然保留在中央銀行的兩個典型。本文闡明了兩種監(jiān)管模式的形成實踐和理論，對比分析了兩國做法中的有益經(jīng)驗，并對我國在創(chuàng)建獨具特色的、科學(xué)的、合理的、高效的金融監(jiān)管制度的過程中如何借鑒英、美的一些有益做法提出了 自己的建議。

　　「關(guān) 鍵 詞」金融監(jiān)管，金融調(diào)控，分離，整合

　　上世紀末以來的“金融業(yè)監(jiān)管一體化”潮流沖破了金融調(diào)控和金融監(jiān)管同為許多國家中央銀行兩大基本職能的原有格局，金融監(jiān)管職能從央行職能中分離出去的趨勢已日漸明顯，英國是其主要代表。而與此同時，美國不僅仍將銀行監(jiān)管職能保留在聯(lián)邦儲備委員會，而且由于格拉斯——斯蒂格爾防火墻的被打破，銀行混業(yè)經(jīng)營的推行，美聯(lián)儲融銀行、證券和保險業(yè)的監(jiān)管于一身而使監(jiān)管職能得到進一步加強。本文旨在通過對英、 美模式的比較分析，探尋對我國金融監(jiān)管模式選擇的借鑒意義。

　　一、英、美金融監(jiān)管改革的理論與實踐

　�。ㄒ唬┯�國“分離”式的監(jiān)管改革

　　隨著各國中央銀行制定和實施貨幣政策獨立性的增強和金融混業(yè)趨勢的抬頭，全球性的金融改革隨之展開。更高一級的監(jiān)管成為市場監(jiān)管的沖擊波，許多國家為此修改了原有的監(jiān)管體系，即在銀行、證券、保險三部分監(jiān)管職權(quán)之上建立一個單獨的監(jiān)管者。其中最典型的例子是英國。1997年5月20日，英國財政大臣公布金融服務(wù)業(yè)監(jiān)管體制改革方案，剝離英格蘭銀行（注：長期以來，英格蘭銀行是發(fā)達國家的中央銀行中少數(shù)不具備獨立制定貨幣政策權(quán)利的中央銀行之一。進入20世紀90年代，英格蘭銀行由于對銀行業(yè)及金融市場具有精湛而透徹的了解，經(jīng)常對政府的貨幣政策與財政方針給予技術(shù)性的建議，其在整個金融、經(jīng)濟發(fā)展中的作用得到加強，獨立性亦有所提高。英格蘭銀行的監(jiān)管職能始于20世紀40年代，但直到1987年，其監(jiān)管職能才被《1987年銀行法》所規(guī)范與定位，權(quán)力得到加強。英格蘭銀行和證券投資委員會分別負責(zé)銀行業(yè)和證券業(yè)的監(jiān)管。此外金融行業(yè)自律組織在監(jiān)管中發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用。）的銀行監(jiān)管職能，將銀行業(yè)監(jiān)管與投資服務(wù)業(yè)監(jiān)管并入當(dāng)時的“證券與投資委員會”（后更名為“金融服務(wù)局” 簡稱FSA）。2000年6月，英國通過《金融服務(wù)與市場法》（FSMA），（注：《金融服務(wù)與市 場法》（Financial Services Markets Acts），將現(xiàn)行若干法律中所確立的金融監(jiān)管體系進行協(xié)調(diào)和革新，對金融服務(wù)和市場的監(jiān)管重新作出規(guī)定。該法于2001年4月1日生效。這是一部英國歷史上議院對提案修改達2000余次，創(chuàng)下修改記錄最多的立法，也是英國建國以來最重要的一部關(guān)于金融服務(wù)的法律，它使得此前制定的一系列用于監(jiān)管金融 業(yè)的法律、法規(guī)，如1979年信用協(xié)會法（the Credit Unions Act 1979）、1982年保險公 司法（the Insurance Companies Act 1982）、1986年金融服務(wù)法（the FinancialServices Act 1986）、1986年建筑協(xié)會法（the Building Societies Act 1986）、1987 年銀行法（the Banking Act 1987）、1992年友好協(xié)會法（the Friendly Societies Act  1992）等都為其所取代，從而成為英國規(guī)范金融業(yè)的一部“基本法”。）從法律上進一步確認了上述金融監(jiān)管體制的改革。按照該法，英國于2001年建立了FSA作為一體化的監(jiān)管者。其結(jié)果是，英國目前的金融監(jiān)管體制不僅是合一的，而且是同中央銀行分離的。

　　根據(jù)英國《2000年金融服務(wù)和市場法》的授權(quán)，其金融業(yè)的單一監(jiān)管機構(gòu)FSA享有廣泛 的法定監(jiān)管權(quán)力。它有權(quán)制定并公布宏觀的、適用于整個金融市場所有被監(jiān)管機構(gòu)的法令，例如“監(jiān)管11條”。該法令要求被監(jiān)管者一定要以公開及合作的態(tài)度接受FSA的監(jiān)管，一定要將必須及時通報的情況報告給FSA.（注：喬海曙：《金融監(jiān)管體制改革：英國的實踐和評價》，《金融與保險》2003年第8期。）從業(yè)務(wù)上看，F(xiàn)SA除繼承了原有9個金融監(jiān)管機構(gòu)分享的監(jiān)管權(quán)力（注：如從英格蘭銀行手中將銀行業(yè)監(jiān)管的權(quán)力接過來；與英國財政部簽訂協(xié)議，將原由財政部擁有的保險立法的職能移交給FSA；對上市公司的審核責(zé)任也從倫敦證交所轉(zhuǎn)到FSA手中等等。）以外，還負責(zé)過去某些不受監(jiān)管的領(lǐng)域，如金融機構(gòu)與客戶合同中的不公平條款，金融市場行業(yè)準則，為金融業(yè)提供服務(wù)的律師與會計師事務(wù)所等的規(guī)范與監(jiān)管。這樣，英國用立法的形式強化了FSA的統(tǒng)一監(jiān)管權(quán) ，英格蘭銀行對銀行業(yè)監(jiān)管職能的整體移交得到了法律確認。

　　FSA作為目前英國統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構(gòu)，將英格蘭銀行中的監(jiān)管職能分離出來，轉(zhuǎn)由FSA綜合行使，使英格蘭銀行制定和實施貨幣政策的職能進一步強化。

　　“分離”式的金融監(jiān)管模式具有以下優(yōu)點：

　　其一，中央銀行兼任金融調(diào)控和金融監(jiān)管兩項職能存在明顯的矛盾和沖突。因為“監(jiān)管當(dāng)局基本上是通過對銀行行為的控制（頒發(fā)許可證、管制、規(guī)定銀行的經(jīng)營范圍等），對銀行償債能力的控制（例如制定與管理審慎監(jiān)管比率），對銀行流動性的控制（管理貨幣市場從而保證足夠的流動性）來監(jiān)管銀行體系的。正是在第三個領(lǐng)域里，銀行監(jiān)管與貨幣政策產(chǎn)生了撞擊。在大多數(shù)國家，貨幣政策當(dāng)局主要通過對銀行流動性的影響來實現(xiàn)其內(nèi)部（物價）與外部目標（匯率）。”（注：[美]查理士??恩諾克、約翰??格林：《銀行業(yè)的穩(wěn)健與貨幣政策》，朱忠等譯，中國金融出版社1999年版，第343頁。）英國中央銀行職能之所以最終分離，就是因為雙重職能一直受到各界指控：一方面要負責(zé)貨幣政策的穩(wěn)定，注意商業(yè)銀行的貸款規(guī)模與貨幣膨脹指數(shù)；另一方面又要注意商業(yè)銀行的證券交易風(fēng)險，保證商業(yè)銀行充足的流動性，防止商業(yè)銀行陷入流動性危機。這雙重職能必然使英格蘭銀行陷入兩難選擇。事實上，英格蘭銀行主要關(guān)注貨幣政策的穩(wěn)定，客觀上存在只注意貨幣政策而忽視加強監(jiān)管銀行金融業(yè)務(wù)的可能，尤其是當(dāng)貨幣政策與銀行的流動性需求之間產(chǎn)生目標沖突時更為突出。（注：謝伏瞻：《金融監(jiān)管與金融改革》 ，中國發(fā)展出版社2002年版，第143頁。）

　　其二，監(jiān)管當(dāng)局的獨立性有助于消除道德風(fēng)險。中央銀行出于維護社會支付體系、經(jīng)濟政治穩(wěn)定的目的，往往在銀行發(fā)生擠兌之前出資救助，使之免于倒閉，避免社會動蕩，此乃中央銀行的“最后貸款人”職能。當(dāng)中央銀行兼具銀行監(jiān)管職能時，商業(yè)銀行往往存在“太大而不能倒”（注：如果監(jiān)管當(dāng)局不是獨立的，銀行相信中央銀行將在他們出現(xiàn)困難時給予援助，銀行就不會有動力去遵守審慎原則和市場約束。陷于困境的銀行規(guī)模越大，道德風(fēng)險的可能性就越大，因為銀行的高級管理人員知道，他們的倒閉對整個銀行體系將是異常災(zāi)難。這就是所謂“大得無法倒閉”的論據(jù)。）的心理，為追逐利潤一味擴大負債，忽視審慎原則，從而使道德風(fēng)險問題突出；同時中央銀行也因為可以啟用

“最后貸款人”而存在疏忽監(jiān)管的可能。相反，將銀行監(jiān)管脫離中央銀行，使中央銀行的“最后貸款人”職能與監(jiān)管機構(gòu)的銀行監(jiān)管行為相互獨立，那么，監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管行為便不再存在因最后的援助而掩蓋監(jiān)管失職之責(zé)的機會，被監(jiān)管者也不會因為可以 得到資金救助而縱容道德風(fēng)險的積聚。

　　其三，實現(xiàn)貨幣政策職能與金融監(jiān)管職能的分離，有利于推動金融深化與創(chuàng)新。一方面，中央銀行對商業(yè)銀行的直接監(jiān)管，實質(zhì)上為銀行提供了大量“隱性擔(dān)�！�，使得銀行在金融競爭中處于絕對優(yōu)勢地位，因為對于公眾來講，商業(yè)銀行的可信度高于其它金融機構(gòu)，再加上監(jiān)管強度、管制力度的差別，這些不對稱的外部環(huán)境對于其他金融機構(gòu)的發(fā)展是極為不公平的；商業(yè)銀行也會因得到特別的庇護而怠于創(chuàng)新、喪失競爭力，這無疑阻礙了金融業(yè)的公平競爭，降低了金融效率。另一方面，銀行監(jiān)管與中央銀行分離，也為實現(xiàn)混業(yè)監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)，這樣既可以適應(yīng)銀行、證券、保險業(yè)務(wù)相互滲透、交叉的發(fā)展趨勢，又可以避免監(jiān)管真空或重復(fù)監(jiān)管，合理利用監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效率。

　�。ǘ�）美國“整合”式的監(jiān)管改革

　　在1999年以前，美國對銀行體系的監(jiān)管是支離破碎的，僅對存款金融機構(gòu)承擔(dān)主要監(jiān)管職責(zé)的就有5家聯(lián)邦級機構(gòu)和一家州級機構(gòu)。其中聯(lián)邦級監(jiān)管機構(gòu)有美聯(lián)儲（FRS）、聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）、貨幣監(jiān)理署（OCC）、聯(lián)貸監(jiān)理署（OTS）、國家信用社管理局（NCUA）。除OCC和OTS在行政上隸屬財政部外，其余 3家則為獨立的聯(lián)邦政府機構(gòu)。此外 ，由于美國實行雙軌銀行制，每個州又都設(shè)有自己的銀行監(jiān)管部門，通常稱之為州銀行 （DFI），美國存款性機構(gòu)往往處于聯(lián)邦和州兩級金融監(jiān)管機構(gòu)的雙重監(jiān)管之下。美國對其金融監(jiān)管體系是否應(yīng)該整合的爭論已經(jīng)持續(xù)了60年，直到1999年美國參眾兩院通過《 1999年金融現(xiàn)代化法案》（GLBA）（注：1999年11月4日，美國參眾兩院分別以壓倒性多數(shù)票通過了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》最后文本，同月12日克林頓總統(tǒng)簽署了這部法案。至此，迄今為止美國金融法制建設(shè)史上分歧最大、爭論時間最長、涉及面最廣的法律終于問 世。）后，金融監(jiān)管的基本模式才得以明確。

　　該法案是美國金融業(yè)從分業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)到混業(yè)經(jīng)營的標志。它一方面廢除了《1933年銀行法》第20節(jié)和第32節(jié)規(guī)定的銀行業(yè)和證券業(yè)分離的“防火墻”，鼓勵銀行業(yè)、證券業(yè)之間的聯(lián)營，為商業(yè)銀行、證券公司的聯(lián)合經(jīng)營提供機構(gòu)、人員上的保證；另一方面修改《1956年銀行控股公司法》，規(guī)定凡是金融業(yè)務(wù)或附屬于這些金融業(yè)務(wù)的活動，符合條件的銀行控股公司都可以依法經(jīng)營，從而為創(chuàng)立具有新的組織結(jié)構(gòu)特征的金融機構(gòu)（金融控股公司）提供了制度保證。但是，隨著金融控股公司的出現(xiàn)和金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，原有的金融監(jiān)管框架已難以維系。為了解決這一問題，《金融現(xiàn)代化法案》對新的監(jiān)管模式作了如下規(guī)范：（1）規(guī)定美聯(lián)儲為銀行控股公司的傘型監(jiān)管人（UmbrellaRegulator），負責(zé)銀行控股公司的綜合監(jiān)管，同時銀行控股公司附屬各類金融機構(gòu)由功 能監(jiān)管人分頭監(jiān)管，即證券、保險、貨幣監(jiān)理署等監(jiān)管部門按業(yè)務(wù)功能分別負責(zé)監(jiān)管銀行控股公司的特定子公司。（2）美聯(lián)儲必須尊重存款機構(gòu)、證券、保險等功能監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任，一般不得直接監(jiān)管銀行控股公司的附屬機構(gòu)，而應(yīng)當(dāng)盡可能采用其功能監(jiān)管部門的檢查結(jié)果，以免形成重復(fù)監(jiān)管而加重金融機構(gòu)的負擔(dān)。（3）美聯(lián)儲在要求銀行控股公司從附屬的保險公司或證券公司中抽取資金給附屬的存款機構(gòu)時，必須通知相應(yīng)的證券、保險監(jiān)管部門。（4）規(guī)定只有證券交易委員會有權(quán)對注冊投資公司進行檢查，聯(lián)邦銀行監(jiān)管機構(gòu)可從前者處獲取必需的監(jiān)管信息，但聯(lián)邦存款保險公司為確定已投保存款機構(gòu)的情況而檢查其關(guān)聯(lián)的投資公司除外。（5）要求聯(lián)儲、銀行監(jiān)管機構(gòu)與各州保險監(jiān)管部門加強協(xié)調(diào)與合作，相互提供關(guān)于銀行控股公司和附屬保險公司的財務(wù)、風(fēng)險管理和經(jīng)營信息，以及已投保存款機構(gòu)與保險公司之間的交易信息，并要求適當(dāng)?shù)穆?lián)邦銀行監(jiān)管機構(gòu)在批準銀行控股公司、存款機構(gòu)與保險公司合并前，與州保險將官部門協(xié)商。同時規(guī)定各監(jiān)管當(dāng)局有義務(wù)為所獲得的對方信息保密。（注：夏斌等著：《金融控股公司研究》，中國金融出版社2001年版，第174～175頁。）這樣，該法賦予美聯(lián)儲對金融持股的監(jiān)管權(quán)力。由于美國的金融機構(gòu)已通過金融控股公司使得銀行、保險、證券行業(yè)高度混業(yè)，這實際上使得美聯(lián)儲成了能同時監(jiān)管銀行、證券和保險行業(yè)的唯一一家 聯(lián)邦機構(gòu)，監(jiān)管職能進一步集中整合到美國的中央銀行中。

　　中央銀行可以身兼兩職的理論依據(jù)在于：

　　第一，中央銀行貨幣政策職能的發(fā)揮本身就需要監(jiān)管職能的配合。理由有三：（1）強有力的金融監(jiān)管能確保金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)和其他金融信息的真實、準確和及時，這是制定正確貨幣政策的前提。（2）強有力的金融監(jiān)管能確保金融機構(gòu)的穩(wěn)健運行和金融體系的穩(wěn)定，這是建立貨幣政策有效傳導(dǎo)機制的關(guān)鍵，是有效實施貨幣政策的關(guān)鍵。（3）中央銀行的銀行監(jiān)管職能可以使其利用自身的權(quán)威性和超然地位全面充分地獲取制定檢驗貨幣政 策所必需的信息，降低其貨幣政策職能的信息收集成本。

　　第二，中央銀行貨幣政策的實施又有利于銀行監(jiān)管。貨幣政策的一些工具或手段，如 存款準備金、公開市場業(yè)務(wù)等在一定程度上可為金融監(jiān)管所利用，同時，貨幣政策目標 的實現(xiàn)也有利于促進金融監(jiān)管工作的順利開展。

　　第三，兼容式監(jiān)管有助于銀行監(jiān)管擺脫行政干預(yù)。凡是那些在中央銀行以外成立綜合監(jiān)管機構(gòu)的國家，一般要通過立法解決監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，以及通過向監(jiān)管對象收費解決資金來源問題。但是，發(fā)展中國家很難做到這點。相比之下，由于貨幣創(chuàng)造功能，中央銀行的資金來源總能得到最起碼的保證。這種超然獨立性可以使銀行監(jiān)管擺脫財政預(yù)算的壓力，資金的獨立使得其監(jiān)管行為不必受行政干預(yù)，從而保證監(jiān)管的中立性、客觀 性。

　　最后，統(tǒng)一的監(jiān)管結(jié)構(gòu)有利于銀行監(jiān)管的國際交流。中央銀行在與其他各國中央銀行 、國際金融組織如國際貨幣基金組織、世界銀行、國際清算銀行等之間的往來與合作，會促進各國在銀行風(fēng)險管理、監(jiān)管文化、監(jiān)管技術(shù)、制度建設(shè)等方面的相互交流和借鑒，并由此加強本國銀行監(jiān)管的有效性和超前性，做到防患于未然確保金融體系的安全。

　　二、英、美金融監(jiān)管制度變革的有益積淀

　　正如美國學(xué)者斯古勒所言：“美國和英國顯然在中央銀行監(jiān)管職能上發(fā)生了分歧。”（ 注：Heidi Mandanis Schooner，A Comparative Analysis of Consolidated andFunctional Regulation：Super Regulator：The Role of Central Banks in BankSupervision in the United States and the United Kingdom，28 BROOKLYN J.INT‘L  L.411，423（2003）。）美國聯(lián)邦儲備委員會以前和現(xiàn)在始終保持其聯(lián)邦銀行三個監(jiān)管者之一的地位。隨著GL

BA法案的通過，聯(lián)邦儲備委員會的監(jiān)管職能不可否認地得以提高；英格蘭銀行以前曾是主要的銀行監(jiān)管者，現(xiàn)在卻基本喪失這一職能。英國由于合并性監(jiān)管和大膽的中央銀行職能分離而為世界矚目，同樣，逆向而動的美國GLBA方案也被公認為精妙絕倫的舉措。毫無疑問，相互對立的英國模式和美國模式都證實為高水平的金融變 革。筆者認為，兩國改革的以下積淀應(yīng)該是有益的：

　　其一，盡管英國“分離”模式和美國“整合”模式的形成各有其不同的直接原因，但 兩國都以變革金融監(jiān)管制度的方式來應(yīng)對金融全球化的浪潮，增強本國銀行業(yè)的實力與 競爭力，這是值得我們思考的。

　　英國FSMA法案是在銀行大量倒閉凸顯自律監(jiān)管難以應(yīng)付金融超市的經(jīng)濟背景下出臺的 .1984年，英國約翰遜??馬修銀行（Johnson Matthey）的倒閉暴露了1979年銀行法案所 建立起來的監(jiān)管框架的弊端，其結(jié)果是該結(jié)構(gòu)為一個全新的立法框架所代替。1987年銀行法案確認了銀行作為監(jiān)管者的地位以及加強了它的監(jiān)管權(quán)力，開始建議建立一個新的 “銀行監(jiān)管委員會”執(zhí)行英格蘭銀行的監(jiān)管職能。雪上加霜的是，1991年另一家銀行的失敗——國際信用與商業(yè)銀行（BCCI）再一次把英國銀行監(jiān)管框架置于詳細審查之下，英格蘭銀行由于未及時干涉BCCI欺詐行為而遭受嚴重批評。由上訴法院本漢姆法官（LordJustice Bingham）主持的官方質(zhì)詢，發(fā)現(xiàn)英格蘭銀行過于依賴基于信賴和坦白的自律監(jiān)管，同時也檢測出英格蘭銀行權(quán)限之間的間隙過大。1995年引人注目的巴林銀行倒閉促使了英國由銀行委員會主持的另一項官方調(diào)查，巴林危機大量損失僅僅由巴林集團新加坡分行的一個委派員引發(fā)，其倒閉的主要原因是巴林銀行管理的失誤和缺乏適當(dāng)?shù)膬?nèi)部管理。此外，也發(fā)現(xiàn)英格蘭銀行作為巴林集團主要監(jiān)管者的一些過失。正如在先的BCCI倒閉一樣，巴林銀行一案也提供了國內(nèi)監(jiān)管者難以應(yīng)付復(fù)雜的多國銀行集團的問題。這也表明了需要在央行職能分離的基礎(chǔ)上建立銀行與證券監(jiān)管者之間的合作，達到獲得對金融超市（其業(yè)務(wù)早已跨越這些部門的模糊邊界）有效監(jiān)管的目的。（注：EilisFerran，Symposium：Financial Supermarkets Need Super Regulations？Examining the  United Kingdoms Experience in Dopting the Single Financial Regulator Model， 28 BROOKLYN J.INT‘L L.，257，261（2003）。）

　　美國則是順應(yīng)金融全球化和金融創(chuàng)新的迅猛發(fā)展，廢除《格拉斯—斯蒂格爾法》等相 關(guān)法規(guī)的需要導(dǎo)致GLBA法案的問世。1929年美國股票市場的大崩潰導(dǎo)致了成千上萬家銀行破產(chǎn)和經(jīng)濟蕭條。1933年3月6日羅斯�？偨y(tǒng)不得不下令全國銀行業(yè)停業(yè)。為了重建銀行業(yè)信譽，出臺了《格拉斯——斯蒂格爾法》。該法的出臺對恢復(fù)當(dāng)時的金融穩(wěn)定起到了很大的作用，在20世紀60年代以前，美國經(jīng)濟一直快速增長，通貨膨脹率很低，每個金融行業(yè)均能保持可以接受的增長率和利潤率，銀行基本上按照3—6—3規(guī)則運行，很少有人產(chǎn)生“侵犯”他人“地盤”的動機。但是，私人養(yǎng)老金計劃的發(fā)展和工會管理的退休計劃增長的需求，將市場參與者帶入到了一個嶄新的金融服務(wù)領(lǐng)域：“脫媒”的出現(xiàn)，客戶將資金從存款機構(gòu)撤出，進入了更具市場敏感性的投資市場，購買諸如國庫券、商業(yè)票據(jù)以及貨幣市場共同基金等，使存款機構(gòu)的存款大幅下跌；先進通訊設(shè)備和計算機技術(shù)為銀行和證券公司提供邁向新領(lǐng)域，實現(xiàn)全球金融一體化化更多有效地機會。 （注：Joseph J.Norton，Tribute：“International Financial Law，”AnIncreasingly Important Component of“International Economic Law”，20MICHIGAN JOURNAL OF INTERNATIONAL LAW，133，140（1999）。）尤其在60年代以來，美國大的商業(yè)銀行根據(jù)《銀行控股公司法》的規(guī)定幾乎都建立了銀行持股公司。銀行持股公司可以擁有若干家不同的公司，其中最重要的就是商業(yè)銀行。通過這種形式，控股公司可以從事除商業(yè)銀行業(yè)務(wù)以外的與銀行業(yè)務(wù)密切相關(guān)的其他業(yè)務(wù)，如投資咨詢、信息服務(wù)、信用卡服務(wù)、發(fā)行商業(yè)銀行票據(jù)、租賃、不動產(chǎn)評估等。近幾十年來，銀行業(yè)與證券業(yè)、保險業(yè)、房地產(chǎn)金融業(yè)、旅游業(yè)等既合作又競爭而相互融合。也正因為這樣，有不少金融案件，在美國法院引起爭議甚至久拖未決。GLBA法案的出臺，從某種意義上講，就是為了解決上述懸而未決的問題或經(jīng)濟生活中業(yè)已存在的“踩紅線”問題。

　　實踐表明，英、美的金融監(jiān)管改革在不同的直接原因背后有著共同的價值取向，即都 是先“效率”后“安全”。英國為拓展其商業(yè)銀行的發(fā)展空間，增強本國金融業(yè)的競爭力，率先通過“大爆炸式”的變法，（注：1984年10月27日，倫敦證券交易所宣布實行醞釀已久的重大改革，稱為“大爆炸”，主要內(nèi)容包括允許交易所會員可一身兼任經(jīng)紀商和中間商，二者業(yè)務(wù)可以交叉；允許本國和外國銀行、證券公司、保險公司申請為交易所的會員等等。）放松對銀行業(yè)分業(yè)體制的法律管制，商業(yè)銀行業(yè)務(wù)涵蓋存貸款、投資和保險等各個領(lǐng)域。美國不甘落后，為確保其金融實力與競爭力，拆除“格拉斯—斯蒂格爾”防火墻，以GLBA法案出臺為標志，使混業(yè)經(jīng)營模式從法律上在美國正式確立。兩國后來的金融監(jiān)管改革，都是在對銀行分業(yè)經(jīng)營監(jiān)管松綁之后，為解決原有的監(jiān)管體 制不適應(yīng)“超市金融”的問題而推行的。

　　其二，無論英國還是美國，中央銀行監(jiān)管職能的整合與分離都只是相對的，而不是絕 對的，其區(qū)別僅僅在于運用正式的還是非正式的監(jiān)管權(quán)力。

　　美國聯(lián)邦儲備委員會雖肩負金融調(diào)控和金融監(jiān)管雙重職能，但它并不是美國唯一的金融監(jiān)管者。聯(lián)儲是州特許會員銀行的主要監(jiān)管者，（注：美國1913年《聯(lián)邦儲備法》將商業(yè)銀行劃分為會員銀行和非會員銀行。作為國民銀行，必須加入聯(lián)邦儲備體系作為會員銀行，符合規(guī)定條件的州銀行可以自愿申請參加聯(lián)邦儲備體系成為會員銀行。原來任何會員銀行都必須按自有資本6%認購聯(lián)邦儲備銀行的股票，獲得6%的固定利息。由于會員銀行要受到中央銀行的嚴格管理，最初幾年州銀行加入聯(lián)邦儲備體系的很少，20年代以后才逐漸增加。參見張貴樂：《金融制度國際比較》，東北財經(jīng)大學(xué)出版社1999年版，第9～10頁。）而不是州特許非會員銀行或者國立銀行的主要監(jiān)管者。當(dāng)然，如果一個銀行是金融控股公司或者金融控股公司的一部分就必然受到聯(lián)儲的監(jiān)管，包括檢查和報告。顯然的例外情況是聯(lián)儲將依賴于FDIC和OCC對有關(guān)銀行監(jiān)管的工作。在這一假定下，聯(lián)儲直接監(jiān)管8，005個商業(yè)銀行中的955個。這些銀行的資產(chǎn)總和在總計為6，504，593 百萬美元銀行總資產(chǎn)中只占1，706，559百萬美元。在聯(lián)儲監(jiān)管的955個銀行中，僅僅只有 26個銀行資產(chǎn)超過10億美元，而其他929個的資產(chǎn)均在1億美元以下。（注：HeidiMandanis Scho

oner，A Comparative Analysis of Consolidated and FunctionalRegulation：Super Regulator：The Role of Central Banks in Bank Supervisionin the United States and the United Kingdom，28 BROOKLYN J.INT‘L L.411，438（20 03）。）可見，所謂美國聯(lián)儲的監(jiān)管職能只是金融體系中的一部分而非全部。當(dāng)然，目前聯(lián)儲作為美國央行比英格蘭銀行享有更多的正式監(jiān)管權(quán)力。不可忽視的事實是，當(dāng)英格蘭銀行在失去正式地監(jiān)管銀行的權(quán)力后，仍可在很大程度上繼續(xù)行使非正式控制，短期內(nèi)，這一傾向還將真實存在。例如，許多目前FSA的工作人員就是前英格蘭銀行的雇員 .（注：Id.，28 BROOKLYN J.INT’L L.411，415（2003）。）以上分析表明，在今天的任何國 家，中央銀行無論是獨自壟斷全部金融監(jiān)管職能還是完全脫離金融監(jiān)管，都是不現(xiàn)實的 .

　　其三，英、美兩種模式各有利弊，相互之間具有互補性。

　　美國在一體化監(jiān)管方面與國際化趨勢保持了距離，不僅銀行、證券和保險監(jiān)管者之間相分離，甚至在每一傳統(tǒng)的領(lǐng)域中，都存在多重監(jiān)管者，例如多個銀行監(jiān)管者、多個證券監(jiān)管者以及多個保險監(jiān)管者。如果說這種體系有優(yōu)勢的話，那就是存在監(jiān)管者的潛在競爭；缺點即昂貴的重復(fù)監(jiān)管成本和模糊的責(zé)任界限。英國統(tǒng)一監(jiān)管則恰好相反，F(xiàn)SA 繼承了原有9個金融監(jiān)管機構(gòu)分享的監(jiān)管權(quán)力，金融監(jiān)管權(quán)高度集中。它強調(diào)用最節(jié)約和有效地使用資源的方式統(tǒng)一實行監(jiān)管，減少了監(jiān)管成本；缺點是中央銀行的金融調(diào)控職能與監(jiān)管職能的脫節(jié)以及缺乏監(jiān)管者之間的競爭。事實表明，無論哪種模式，都有合 理的做法可供借鑒。

　　三、對我國金融監(jiān)管改革的借鑒

　　目前，我國已經(jīng)順應(yīng)中央銀行職能分離的國際潮流，設(shè)立了銀監(jiān)會將央行監(jiān)管職能剝離出來。但仍有學(xué)者對這一分離舉措持懷疑態(tài)度，他們認為，在人民銀行之外成立“銀監(jiān)會”，目的是要解決“央行在制定和執(zhí)行貨幣政策時，兼具金融監(jiān)管職能的角色沖突問題，角色沖突的確存在，并且可能引發(fā)央行的通貨膨脹傾向，以及商業(yè)銀行對中央銀行的‘監(jiān)管捕獲’效應(yīng)，但通過機構(gòu)分立將角色沖突外部化，并不能使監(jiān)管職能也同步分立，并帶來央行和監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)難題，以及央行在行使最后貸款人職責(zé)時的非中立性姿態(tài)�！保ㄗⅲ虹妭ィ骸墩撠泿耪�策和金融監(jiān)管分立的有效性前提》，《金融與保險》2003年第5期。）仔細分析，其中某些觀點的確值得關(guān)注。筆者認為，他山之石，可以攻玉。在我國順應(yīng)國際金融改革的潮流、獨立探索一條發(fā)展中國家金融監(jiān)管模式的過程 中，英、美的有些做法是可以借鑒的。

　　首先，在銀行監(jiān)管職能從中央銀行分離之后，重建金融調(diào)控與金融監(jiān)管之間的銜接與 協(xié)調(diào)，廓清銀行監(jiān)管、證券監(jiān)管、保險監(jiān)管之間的分工與合作成為當(dāng)務(wù)之急。在這方面 ，英國的做法具有借鑒意義。

　　英國在FSA成立不久就發(fā)布了《財政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局之間的諒解備忘錄》，為英國金融監(jiān)管體制改革后財政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局之間分工協(xié)作建立了制度性框架。（注：黎和貴：《英國金融監(jiān)管體制的改革及啟示》， www.financialnews.com.cn/lldx/200309290074.htm.）我國自銀監(jiān)會成立以后，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會也十分重視相互間的協(xié)調(diào)配合工作機制建設(shè)，于2003年6月初成立了專門工作小組，起草了《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》（以下簡稱《備忘錄》），并于9月18日討論通過了該《備忘錄》�！秱渫�錄》內(nèi)容包括指導(dǎo)原則、職責(zé)分工、信息收集與交流和工作機制等幾個方面。主要是：（1）按照分業(yè)監(jiān)管、職責(zé)明確、合作有序、規(guī)則透明、講求實效的原則，確立了對金融控股公司的主監(jiān)管制度，即對金融控股公司內(nèi)相關(guān)機構(gòu)、業(yè)務(wù)的監(jiān)管，按照業(yè)務(wù)性質(zhì)實施分業(yè)監(jiān)管，而對金融控股公司的集團公司可依據(jù)其主要業(yè)務(wù)性質(zhì)，歸屬相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)。（2）建立了三家監(jiān)管機構(gòu)對其監(jiān)管對象的信息收集與交流制度，規(guī)定各金融機構(gòu)負責(zé)統(tǒng)一匯總、編制各類數(shù)據(jù)和報表，按照國家有關(guān)規(guī)定予以公布。（3）明確了就重大監(jiān)管事項、對金融控股集團的監(jiān)管以及跨行業(yè)、跨境監(jiān)管中復(fù)雜問題及時進行磋商的做法。 （4）規(guī)范了每季度召開聯(lián)席會議的工作機制和討論、協(xié)商具體專業(yè)監(jiān)管問題的經(jīng)常聯(lián)系機制。（注：參見《建立協(xié)調(diào)配合機制，加強金融監(jiān)管，防范金融風(fēng)險》，www.cbrc.gov.cn/yaowen/detail.asp？id = 155.）可見，我國已經(jīng)將銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會之 間穩(wěn)定的信息溝通機制和多邊緊急磋商機制通過立法方式有效固定下來，這是十分可喜的。但現(xiàn)在問題是，人民銀行與上述監(jiān)管機構(gòu)之間的分工與協(xié)作還缺乏制度性建設(shè)，這既不利于金融監(jiān)管，也不利于貨幣政策的實施。因此，筆者建議在銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會之上建立一個類似于英國金融服務(wù)局的統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)，并在該機構(gòu)與人民銀行之間建立起制度性的協(xié)調(diào)合作機制，以實現(xiàn)信息共享，促進金融創(chuàng)新，加強金融監(jiān)管，防范 金融風(fēng)險的目的。

　　其次，銀監(jiān)會成立之后，擔(dān)負著監(jiān)督管理銀行和非銀行金融機構(gòu)安全運營的重要職責(zé) .為了達到維護銀行業(yè)合法、穩(wěn)健、高效運行之目標，采用美國的某些靈活做法，是較好的選擇。在美國銀行監(jiān)管中，存款保險制占據(jù)著不同尋常的地位，有人甚至認為“隨著美國在FDIC（聯(lián)邦儲備保險公司）參于銀行監(jiān)管的廣泛化和必要化，人們會質(zhì)疑美聯(lián)儲的有關(guān)機構(gòu)直接銀行監(jiān)管的必要性。如果FDIC對銀行敗戰(zhàn)負根本性的責(zé)任，那么是FDIC ，而不是其他機構(gòu)為邏輯上的銀行監(jiān)管者的位置�！保ㄗⅲ篐eidi Mandanis Schooner，A  Comparative Analysis of Consolidated and Functional Regulation：SuperRegulator：The Role of Central Banks in Bank Supervision in the UnitedStates and the United Kingdom，28 BROOKLYN J.INT‘L L.411，441（2003）。）實踐表明，美國“近年來雖然出現(xiàn)了大的經(jīng)濟沖擊，卻并未出現(xiàn)銀行擠兌現(xiàn)象，其原因在于儲蓄者對于存款保險系統(tǒng)的信任。即使像美國這樣經(jīng)常出現(xiàn)大的銀行破產(chǎn)，儲蓄者也總能得到全額補償，雖然明確的存款保險上限為10萬美元�！保ㄗⅲ篗athias Dewatripont、Jean Tirole：《銀行監(jiān)管》，石磊、王永欽譯，復(fù)旦大學(xué)出版社2002年版，第51頁。） 因此，筆者建議，我國可在銀監(jiān)會之外，成立存款保險機構(gòu)，并強制有存款業(yè)務(wù)的銀行和非銀行金融機構(gòu)參加保險。銀監(jiān)會負責(zé)銀行和非銀行金融機構(gòu)的風(fēng)險防范監(jiān)管，其實施手段主要是通過對金融機構(gòu)的審批、檢查、稽核；對金融

機構(gòu)和金融市場的統(tǒng)計管理；對金融市場主體的處罰強制等形式來實現(xiàn)。其中對金融經(jīng)營的資本充足率、流動性與貸款集中度的監(jiān)管尤為重要。而存款保險機構(gòu)則能在減少金融機構(gòu)（主要是銀行）倒閉方面起到重要作用，因而成為保護存款人利益、穩(wěn)定金融體系和信用的一道重要防線。此外，我國可以借鑒美國的多元監(jiān)管主體制度，（注：多元泛指以聯(lián)儲（FRS）為代表的銀行監(jiān)管系統(tǒng)、以證券委員會（SEC）為代表的證券監(jiān)管系統(tǒng)、以國家保險委員會（NAIC）為代表的保險監(jiān)管系統(tǒng)分別在各自的行業(yè)內(nèi)行使聯(lián)邦監(jiān)管權(quán)，再往下細分，各個行業(yè)監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部又可以分為多元的監(jiān)管主體。程宗璋：《創(chuàng)新我國金融監(jiān)管體制的問題研究》， www.pkufli.net/html/institute-chunjiluntan/lun-tan-biao-txt.asp？）它可以確保每家金融機構(gòu)隨時處于嚴密的監(jiān)管之下。一家金融機構(gòu)同時受兩家或兩家以上的機關(guān)的監(jiān)督管理，有助于監(jiān)管者從不同側(cè)面、不同角度及時發(fā)現(xiàn)銀行在經(jīng)營中存在的問題或漏 洞，并及時采取相應(yīng)的措施最大限度地降低金融風(fēng)險。

　　再次，順應(yīng)國際金融改革的潮流，以安全性和效益性的統(tǒng)一為價值取向，全面審視我 國的金融監(jiān)管制度。

　　安全性與效益性應(yīng)是我國金融監(jiān)管立法的兩大價值目標，兩大價值目標之間是對立統(tǒng)一的關(guān)系。一方面，由于金融業(yè)是高風(fēng)險行業(yè)，且具有發(fā)生支付危機的連鎖效應(yīng)，因此安全性是前提。另一方面，金融監(jiān)管又要成為促進金融創(chuàng)新，提高金融服務(wù)效率以及我國金融業(yè)在國際市場中的競爭力的根本保證。固然一味追逐贏利性、效益性而不顧流動性、安全性，只能是飲鳩止渴；但迷信流動性、安全性而忽視效益性，也無異于因噎廢食。我國的金融監(jiān)管立法從總的來看，十分注重安全性，而對效益性有所忽視。比如“ 分業(yè)經(jīng)營”監(jiān)管就是一例。作為一種監(jiān)管措施，分業(yè)經(jīng)營制度的初衷是想通過限制銀行等金融機構(gòu)的經(jīng)營范圍的方式來控制金融風(fēng)險，分業(yè)經(jīng)營也確實具有切斷風(fēng)險傳遞鏈條的作用，但它也有限制被監(jiān)管對象的主動性和創(chuàng)造性，進而影響金融效益的弊端。特別是我國已經(jīng)加入WTO，在2005年以后，金融業(yè)將面對實行混業(yè)經(jīng)營、功能齊全、資金實力雄厚的外資銀行的全面競爭，為提高我國金融機構(gòu)的國際競爭力，實現(xiàn)由“分業(yè)”到 “混業(yè)”的轉(zhuǎn)變，已是我國金融監(jiān)管立法變革刻不容緩的任務(wù)。如果說英、美的做法是先對“分業(yè)”監(jiān)管松綁，然后為適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變而調(diào)整監(jiān)管體制，我國從具體國情出發(fā)，先調(diào)整監(jiān)管體制，當(dāng)然是無可厚非的。但筆者認為，應(yīng)結(jié)合監(jiān)管體制的調(diào)整，以安全性與效益性的統(tǒng)一為價值目標，全面審視金融監(jiān)管制度，為建立具有我國特色的、科學(xué)的 、合理的、高效的金融監(jiān)管制度而努力。

　　上海交通大學(xué)法學(xué)院·許多奇

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