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論行政訴訟收費(fèi)制度
郭 昌 明摘要：現(xiàn)行的行政訴訟收費(fèi)收費(fèi)制度基本上是民事訴訟收費(fèi)制度的翻版，行、民不分。在談到設(shè)立行政訴訟收費(fèi)制度的理由時，多都借鑒設(shè)立民事訴訟收費(fèi)制度的理由。這些理由在理論上難以自圓其說，在實踐中也未能改變大量行政訴訟成本由國家承擔(dān)的事實。因而行政訴訟收費(fèi)制度必須改革：１、建立行政訴訟成本國家承擔(dān)制度；２、建立國家訴訟成本追償制度；３、建立濫用訴權(quán)懲罰制度；４、涉外行政訴訟收費(fèi)實行對等原則。
關(guān)鍵詞：行政訴訟費(fèi)用 訴訟成本國家承擔(dān) 訴訟成本追償 對等原則
一、引言
1982年《民事訴訟法（試行）》出臺，我國民告官的制度──行政訴訟得以確立。《民事訴訟法（試行）》第３條第２款規(guī)定“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”這是行政訴訟最直接且又最早的法律淵源。與之相對應(yīng)，根據(jù)《民事訴訟法（試行）》第80條、第178條、第190條、第200條之規(guī)定，行政訴訟收費(fèi)制度也隨之建立。最高人民法院于1982年、1989年先后兩次頒布了《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》①，使行政訴訟收費(fèi)制度進(jìn)一步具體化。
行政訴訟收費(fèi)是指當(dāng)事人進(jìn)行行政訴訟活動，應(yīng)當(dāng)向人民法院交納和支付一定數(shù)額的費(fèi)用。行政訴訟通行的說法是指行政相對人與行政主體②在行政法律關(guān)系領(lǐng)域發(fā)生糾紛后依法向人民法院提起訴訟，人民法院依法定程序?qū)彶樾姓黧w的行政行為的合法性，并判斷相對人的主張是否妥當(dāng)，作出裁判的一種活動。顯然行政訴訟的時間區(qū)域為：從當(dāng)事人提起行政訴訟時起至行政裁判作出時止。行政訴訟收費(fèi)即當(dāng)事人在該時間區(qū)段應(yīng)向人民法院所交納的訴訟費(fèi)用。根據(jù)1989年《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》第一章規(guī)定行政訴訟收費(fèi)分為三類：１、行政訴訟案件受理費(fèi)和其它訴訟費(fèi)用；２、行政訴訟案件執(zhí)行申請費(fèi)和其它執(zhí)行費(fèi)用；３、非訴行政案件執(zhí)行申請費(fèi)和其它執(zhí)行費(fèi)用。顯然前述行政訴訟收費(fèi)只包含《人民法院訴訟收收費(fèi)辦法》中的第一類，而不包括后兩類收費(fèi)。實際上，行政訴訟案件執(zhí)行是指行政訴訟終結(jié)后，依國家強(qiáng)制力將發(fā)生法律效力的判決，裁定及其它法律文書，按其內(nèi)容和要求加以實現(xiàn)的活動；非訴訟行政案件執(zhí)行是依國家強(qiáng)制力將沒有經(jīng)過行政訴訟程序，但已發(fā)生效力的行政法律文書的內(nèi)容和要求加以實現(xiàn)的活動�？梢娦姓V訟、行政訴訟案件執(zhí)行、非訴行政案件執(zhí)行，是三個不同的，有著質(zhì)的區(qū)別，又相聯(lián)系的概念。三個概念，涇渭分明，不容混淆�！度嗣穹ㄔ涸V訟收費(fèi)辦法》第一章將上述三種收費(fèi)統(tǒng)一稱為行政訴訟收費(fèi)的作法，很值得商榷，由于不是筆者今天所要討論的范圍，姑且不議。筆者所要討論的是設(shè)立上述三種收費(fèi)制度的合理性與其改革方向的問題。為了行文方便，本文以《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》為準(zhǔn)，將上述三類收費(fèi)統(tǒng)稱為行政訴訟收費(fèi)(廣義)，而將第一類收費(fèi)稱為行政訴訟收費(fèi)(狹義)。如無特別說明本文中行政訴訟收費(fèi)均指上述三種收費(fèi)，即廣義上的行政訴訟收費(fèi)。
在討論行政訴訟收費(fèi)時，我們不能考究設(shè)立訴訟收費(fèi)的必要性。概觀設(shè)立行政訴訟收費(fèi)的原因，大抵有以下幾種：設(shè)立行政訴訟收費(fèi)制度。⒈可以減少國家財政支出,減輕人民群眾負(fù)擔(dān)。⒉有利于增強(qiáng)公民、法人、其它組織的法制觀念,防止濫用訴權(quán)。⒊有利于行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，促進(jìn)依法行政。⒋有利于體現(xiàn)當(dāng)事人在在訴訟中法律地位的平等。⒌有利于維護(hù)國家的主權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益。但筆者認(rèn)為上述理由存在著邏輯上的缺陷，也嚴(yán)重不符合客觀實際。
此外，我國行政訴訟收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮行政訴訟本身的特殊性，完全照搬民事訴訟的收費(fèi)模式，將案件分為財產(chǎn)案件與非財產(chǎn)案件。非財產(chǎn)案件按件征收，財產(chǎn)案件按財產(chǎn)的價值的一定比例征收，數(shù)額越大，費(fèi)用越高。從理論上講，司法實踐中將行政訴訟分為財產(chǎn)案件與非財產(chǎn)案件的做法是行不通的，因為所有的行政訴訟法律關(guān)系的客體均為具體行政行為的合法性，而非象民事訴訟法律關(guān)系中的客件，可分為：財產(chǎn)類客與非財產(chǎn)類客體。因此現(xiàn)行的行政訴訟收費(fèi)制度須改革。
二、對行政訴訟收費(fèi)制度質(zhì)疑
現(xiàn)行的行政訴訟收費(fèi)制度的主要依據(jù)是《民事訴訟法(試行)》和依該法制定的《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》及其補(bǔ)充規(guī)定。從《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》規(guī)定來看，行政訴訟收費(fèi)制度基本上是民事訴訟收費(fèi)制度的翻版。由于民事訴訟與行政訴訟不僅是量的不同，在質(zhì)上也有明顯區(qū)別，故現(xiàn)行的行政訴訟收費(fèi)制度有幾點(diǎn)值得商榷。
(一)對行政訴訟收費(fèi)制度設(shè)立原因的質(zhì)疑。
１、實行行政訴訟收費(fèi)制度并不一定會減少國家財政支出，減輕人民群眾負(fù)擔(dān)。
有人認(rèn)為人民法院審理行政案件是解決相對人與行政主體之間的行政爭議，這畢竟是一部份當(dāng)事人自己的事情。把少數(shù)人花費(fèi)的訴訟費(fèi)用由國家包下來，增加了財政支出，從而間接加重了人民群眾負(fù)擔(dān)，顯然不合理。實行行政訴訟收費(fèi)制度，則可以減少國家財政支出，減輕人民群眾負(fù)擔(dān)。
但一個不可忽視的客觀事實是──當(dāng)作為原告的行政相對人為行政主體或作出具體行政作為的行政主體敗訴或部分?jǐn)≡V時，并不會減少國家財政支出，減輕人民群眾負(fù)擔(dān)。在我國人民法院，行政主體均不從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，屬非營利性機(jī)構(gòu)，其經(jīng)費(fèi)都來源于國家財政撥款，其財產(chǎn)所有權(quán)歸屬國家。此時無論是當(dāng)事人勝訴還是敗訴，還是部分勝訴或部分?jǐn)≡V，其所承擔(dān)的訴訟費(fèi)用也必然由國家財政支付。實行行政訴訟收費(fèi)從表面上看，使人民法院在行政訴訟中損失的訴訟成本似乎得到了彌補(bǔ)，但實際上由于人民法院與行政主體的經(jīng)費(fèi)都來自于國家財政撥付，故行政訴訟成本的最終承擔(dān)者仍為國家。行政主體向人民法院所交納的訴訟費(fèi)用，在國家財政內(nèi)部，只不過由一帳戶轉(zhuǎn)移到另一個帳戶上面。同時，這筆訴訟成本也間接轉(zhuǎn)嫁到廣大人民群眾身上。
２、以防止濫用訴權(quán)，作為實行行政訴訟收費(fèi)的理由，有限制公民的基本權(quán)利之嫌。
一些學(xué)者認(rèn)為設(shè)立行政訴訟收費(fèi)制度有利于增強(qiáng)公民、法人、其它組織的法制觀念，防止其濫用訴權(quán)�！睹袷略V訟法（試行）》與《行政訴訟法》均規(guī)定訴訟費(fèi)用由敗訴一方承擔(dān)，雙方都有責(zé)任的由雙方分擔(dān)。這一規(guī)定具有一定的懲罰性質(zhì)，可以對濫用訴訟權(quán)的行政相對人在經(jīng)濟(jì)上課以一定的約束，這是其一；其二，收取行政訴訟費(fèi)用還可以促使當(dāng)事人慎重對待自己的訴權(quán)，從而預(yù)防糾紛，減少纏訴，防止訴累。但筆者認(rèn)為，以此作為設(shè)立行政訴訟收費(fèi)制度的理由，有限制公民的基本權(quán)利之嫌。
第一，我國《憲法》第41條規(guī)定，“公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”，這也是我國實行行政訴訟制度，制定《行政訴訟法》的憲法依據(jù)之一�？梢姽裉崞鹦姓V訟是其實現(xiàn)基本權(quán)利的一種形式。實行行政訴訟收費(fèi)制度，在一定程度上限制了公民基本權(quán)利。第二，濫用訴權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)不清，人民法院在判斷何為濫用訴權(quán)時主觀意向大，具有很強(qiáng)的伸縮性。俗話說“蒼蠅不叮無縫的蛋”。如果行政主體的具體行政行為無懈可擊，行政相對人也不會無事生非，將行政相對人對行政主體的具體行政行為不服或稍有不服而提起行政訴訟視為濫用訴權(quán)的話，恐有失《行政訴訟法》立法本意。事實上，是否實行行政訴訟法收費(fèi)制度與濫用訴權(quán)是兩碼事。對某些有錢人來講，行政訴訟是否收費(fèi)，其仍都可以濫用訴權(quán)
。第三，提起行政訴訟本來就是公民享有的一項基本權(quán)利，也是一個國家法治文明的體現(xiàn)。以收取訴訟費(fèi)用作為行政訴訟的前提條件，很可能導(dǎo)致某些人因無法交納或暫時無法交納行政訴訟費(fèi)用，而使自己的合法權(quán)益得不到法院的保護(hù)，從而對作出侵犯其權(quán)益的具體行政行為的行政主體“敢怒不敢言”，有冤無處申的尷尬局面。那種認(rèn)為老百姓是刁民的“防民”思想應(yīng)當(dāng)向“為民”觀念轉(zhuǎn)變。
３、實行行政訴訟收費(fèi)制度與體現(xiàn)當(dāng)事人在行政訴訟中法律地位平等沒有必然的聯(lián)系。
有人認(rèn)為設(shè)立行政訴訟收費(fèi)制度，收取訴訟費(fèi)用，反映了當(dāng)事人在行政訴訟中法律地位是平等的。因為在具體行政行為中，雙方當(dāng)事人的實體地位是不同的。一方為擁有行政管理權(quán)的行政主體，另一方是被行政主體管理的相對人，雙方屬于行政隸屬關(guān)系。雙方的權(quán)利義務(wù)不對等，這樣雙方在實體法律關(guān)系中，是處于法律地位不平等的雙方當(dāng)事人。因而在行政訴訟中實行平等的行政訴訟費(fèi)用原則，顯得更為重要。這樣充分體現(xiàn)了我國法律面前人人平等的思想以及保護(hù)公民法人和組織的合法權(quán)益的立法性質(zhì)。
然而當(dāng)事人法律地位的平等并不以是否向人民法院交納訴訟費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)，而以雙方在行政訴訟中所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)是否平等為標(biāo)準(zhǔn)。行政訴訟收費(fèi)的主要目的是為了彌補(bǔ)國家訴訟成本的損失。那種認(rèn)為實行行政訴訟收費(fèi)制度，能改變當(dāng)事人在訴前不對等的法律地位，體現(xiàn)了法律面前人人平等的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為有失偏頗。以此作為設(shè)立行政訴訟收費(fèi)制度的理由實在是牽強(qiáng)附會。
４、實行行政訴訟收費(fèi)制度并不一定會使行政主體依法行使職權(quán)促進(jìn)依法行政。
收取行政訴訟費(fèi)用能促使行政主體依法行使職權(quán)，促進(jìn)依法行政，一個重要理由是：通過對行政主體課以經(jīng)濟(jì)上的約束，以達(dá)到依法行政的目的。這實際上是混淆了一個概念，即行政主體財產(chǎn)所有權(quán)究竟歸國家還是歸該行政主體。如果說行政主體財產(chǎn)歸該行政主體所有的話，還有可能夠體現(xiàn)行政訴訟收費(fèi)的懲罰性，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)。如行政主體財產(chǎn)屬國家的話，則受到損失的仍舊是國家，即所謂“崽用爺錢不心疼”，因而未必能促進(jìn)行政主體依法行政職權(quán)，依法行政。
５、實行行政訴訟收費(fèi)制度，有利于維護(hù)國家的主權(quán)與經(jīng)濟(jì)利益，是對國家主權(quán)原則的一個誤解。
在世界上，一些國家也實行行政訴訟收費(fèi)制度。隨著我國對外開放的發(fā)展進(jìn)程的加快，外國人和外國組織在我國進(jìn)行行政訴訟的情況會越來越多。如我國不實行行政訴訟收費(fèi)制度，則有損于國家主權(quán)與經(jīng)濟(jì)利益。這體現(xiàn)了一個國家的主權(quán)尊嚴(yán)，因而一些人認(rèn)為在我國實行行政訴訟收費(fèi)制度不僅需要，而且必要。
筆者認(rèn)為國家主權(quán)是一個國家固有的權(quán)利，是國家最重要的屬性，表現(xiàn)為對國內(nèi)最高權(quán)和對外獨(dú)立權(quán)。對外國的一些做法，應(yīng)當(dāng)批判地接受。因為是否實行行政訴訟收費(fèi)制度是一個國家份內(nèi)的事情，是一個國家對內(nèi)最高權(quán)的表現(xiàn)。不能說一個沒有實行行政訴訟收費(fèi)制度的國家就有損于國家主權(quán)。在涉外行政訴訟中我們可以根據(jù)對等原則來維護(hù)國家主權(quán)與經(jīng)濟(jì)利益。
(二)對現(xiàn)行行政訴訟收費(fèi)制度的法律依據(jù)和征收標(biāo)準(zhǔn)的合理性質(zhì)疑。
退一步講，既便上述理由成立，但現(xiàn)行的行政訴訟收費(fèi)制度也值得商榷。
１、現(xiàn)行《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》的法條依據(jù)失效，其合法性值得懷疑。
現(xiàn)行的《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》是依據(jù)1982年的《民事訴訟法(試行)》而制定的。由于該法已經(jīng)失效。故1989年《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》的法條依據(jù)也隨之失效，從而使《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》的根基得到了根本性動搖。皮之不存，毛將焉附，該《辦法》的合法性很得推敲。在《行政訴訟法》實施11年和《民事訴訟法》實施10年的今年，《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》仍濤聲依舊，不能不說是一種人為的遺憾。
２、現(xiàn)行《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》所確的行政訴訟費(fèi)用征收標(biāo)準(zhǔn)不合理。
《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》將行政訴訟收費(fèi)與民事訴訟收費(fèi)合二為一，在費(fèi)用征收上兩者可互相通用。行政訴訟收費(fèi)和民事訴訟收費(fèi)一樣將案件分為非財產(chǎn)案件與財產(chǎn)案件。非財產(chǎn)案件按件征收；財產(chǎn)案件④，以其所涉金額與價款按比例征收。非財產(chǎn)案件的行政訴訟費(fèi)用按件征收倒不難理解，但財產(chǎn)案件按比例征收則有點(diǎn)過份附會于民事訴訟收費(fèi)制度。第一，所有行政訴訟案件所爭議的標(biāo)的是具體行政行為的合法性，而非財產(chǎn)問題。行政案件所涉財產(chǎn)的金額或價款只是具體行政行為所導(dǎo)致的后果，而不是行政訴訟案件所爭議問題的本身。因此不能將行政案件當(dāng)財產(chǎn)案件看待；第二，行政主體有時作出的具體行政行為是難以估價或者是金額與價額巨大的，如大片森林、國土、水體、灘涂、珍稀文物等。這些案件如以金額或價款的比例來計算征收行政訴訟費(fèi)用，其巨額費(fèi)用無論是相對人還是行政主體都難以承受，特別是行政主體作為國家部門并不是經(jīng)營性或營利性單位，其單位行政行為的財產(chǎn)也不歸其所有。該筆巨額費(fèi)用的最終承擔(dān)者仍舊是國家財政，顯然這種行政訴訟收費(fèi)不合理，仍只不過是巨額的行政訴訟費(fèi)用在國家財政內(nèi)部由一個帳戶轉(zhuǎn)移到另一個帳戶。訴訟成本仍間接地轉(zhuǎn)歸廣大人民群眾承擔(dān)。因而我國的行政訴訟收費(fèi)制度帶有很大的民事訴訟收費(fèi)性質(zhì)。行政訴訟收費(fèi)制度沒有體現(xiàn)，行政訴訟維護(hù)社會公共利益等公權(quán)利的自身特點(diǎn)。
三、改革行政訴訟收費(fèi)制度初探。
由于我國現(xiàn)行的《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》的法條依據(jù)已失效。訴訟收費(fèi)行政、民事不分的辦法已不適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改革行政訴訟收費(fèi)制度迫在眉睫。如何改革行政訴訟收費(fèi)制度，筆者曾作如下探討。
(一)建立訴訟成本國家承擔(dān)制。
行政訴訟必竟不象民事訴訟那樣解決的是平等主體民事權(quán)利和民事義務(wù)之爭，它所要解決的是行政主體的具體行政行為是否合法，行政法律關(guān)系上的權(quán)利或義務(wù)如何落實的問題，因而在行政訴訟中必有一方是代表國家行使行政權(quán)的行政主體。換言之即國家為行政權(quán)利、義務(wù)的終極享有者或承擔(dān)者。相對人提起行政訴訟的目的起因是因為其認(rèn)為行政主體的具體行政行為存在法律上的缺陷，是其作為國家的主人參政的一種形式，因而在行政訴訟中產(chǎn)生行政訴訟費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由國家承擔(dān)，實行行政訴訟成本國家承擔(dān)制度。其次，作為行政訴訟和行政訴訟案件或非訴行政案件的執(zhí)行的客體所依據(jù)的法律源于行政法，而行政法屬公法領(lǐng)域，維護(hù)的是整個國家的公共利益公共秩序等公權(quán)利，公法的混亂將會造成整個法律體系的混亂的。故行政法的公法性質(zhì)也決定行政訴訟收費(fèi)不宜象民事訴訟那樣，實行訴訟成本按過錯原則由當(dāng)事人承擔(dān)。（建立行政公訴制度是實行訴訟成本國家承擔(dān)的一個比較好的方式，可以與相對人行政自訴方式一同構(gòu)成我的行政訴訟提起方式）。第三，人民法院作審判機(jī)關(guān)對行政主體的具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督，是其職責(zé)所在，即國家機(jī)關(guān)對國家機(jī)關(guān)監(jiān)督，是國家機(jī)關(guān)內(nèi)部的事務(wù)，訴訟成本理由國家財政支付。如由當(dāng)事人承擔(dān)，則不盡合理。只有實行訴訟成本國家承擔(dān)才能扭轉(zhuǎn)這一不合理體制。
(二)建立行政訴訟成本追償制度。
行政訴訟成本追償是指在行政訴訟，行政訴訟或非訴行政案件執(zhí)行過程中，所發(fā)生的訴訟成本損失，國家有權(quán)向有關(guān)責(zé)任人員要求予以賠償。它包括國家對原告、被告、第三人的行政訴訟成本的追償。從當(dāng)事人是否為行政主體為標(biāo)
準(zhǔn)。行政訴訟成本追償可分為對非行政主體的訴訟成本追償，和對行政主體訴訟成本的追償。在對非行政主體行政訴訟成本追償中，訴訟成本由非行政主體承擔(dān)，在對行政主體的訴訟成本追償中，則將責(zé)任落實到有關(guān)直接責(zé)任人承擔(dān)。這樣才能夠真正減少國家財政開支，減輕廣大人民群眾的負(fù)擔(dān)。
(三)建立濫用訴權(quán)懲罰制度。
提起行政訴訟是公民、法人、其它組織的一項基本權(quán)利，但權(quán)利不能濫用。為此在行政訴訟中有必要建立濫用訴權(quán)懲罰制度。在建立濫用訴權(quán)懲罰制度上，可以參考以下因素：一是對濫用訴權(quán)的界定。界定時應(yīng)當(dāng)考慮到行政主體的具體行政行為是否存在法律上的缺陷，原告提起行政訴訟的目的是否出于維權(quán)的正當(dāng)需要。行政案件本身導(dǎo)致金額、價款的有無大小不能作為判定濫用訴權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。濫用權(quán)訴的具體表現(xiàn)形式應(yīng)當(dāng)以法律的形式規(guī)定下來，不宜給予人民法院較大的主觀隨意性。二是對濫用訴權(quán)者給以一定的制裁。追究其相應(yīng)的民事責(zé)任，行政責(zé)任，造成國家財產(chǎn)損失巨大的，可以追究刑事責(zé)任。
(四)對于涉外行政訴訟，實行對等原則。
隨著我國對外開放發(fā)展進(jìn)程和我國加入WTO的步伐加快，外國人和外國組織在我國進(jìn)行行政訴訟的情況會越來越多，是否實行行政訴訟收費(fèi)制度各國做法不一。對此類行政訴訟，如機(jī)械地堅持訴訟成本國家承擔(dān)，則可能有損我國主權(quán)與經(jīng)濟(jì)利益。因而從主權(quán)平等的原則出發(fā)，在實行行政訴訟成本國家承擔(dān)的同時引入對等原則，這樣既維護(hù)了國家主權(quán)，又避免了國家經(jīng)濟(jì)利益的損失。在實行對等原則中應(yīng)當(dāng)考慮以下兩個因素：一是訴訟成本的核定；二是該外國對中國公民、法人、其它組織實行行政訴訟權(quán)利的限制程度。
注：
①1982年的《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》為試行辦法；
②含法律法規(guī)授權(quán)組織，下同。
③此處指的是一般情況，因為人民法院訴訟費(fèi)的免除是有限的，且程序繁索；
④嚴(yán)格地講為行為后果涉及財產(chǎn)權(quán)的行政案件。
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論行政訴訟與法治國家/鄭治虎08-05
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論預(yù)算聽證制度08-07