從法學視角看供熱取暖制度的改革

從法學視角看供熱取暖制度的改革

于洪軍

近些年來，隨著計劃經濟向市場經濟的過渡，我國北方城市冬季供熱中的問題越來越突出了。一方面取暖費難收，逐年拖欠的額度越來越大，據(jù)黑龍江日報網(wǎng)站轉載的報道，截止2001年底，哈爾濱市歷年拖欠的取暖費已高達九億多元；另一方面取暖方室溫低、嚴冬挨凍的呼聲不絕于耳。這兩個方面互為因果、惡性循環(huán)，在有的地區(qū)，一年一度的冬季供熱已經陷入了因境，成了一個老大難問題。針對存在的問題，人們進行了有益的探討，提出了一些對策。如：取暖費“暗補變明補”，“分戶供暖”、“分戶計量、分室測溫”、建立“城市供暖保障體系”等。但是，在這些探討中，從技術視角考察的多，從法學視角考察的少。以致目前對供熱取暖規(guī)律的認識及根據(jù)這些認識提出的改革方案，還都存在著明顯的局限。筆者近兩年曾主要從法學視角對供熱取暖關系做了一些研究，現(xiàn)根據(jù)初步研究所得談談筆者對供熱取暖關系的認識，及對供熱取暖制度改革的一些設想，權作引玉之磚。

一、供熱取暖關系——特殊的買賣合同關系
從民法學角度來考察供熱取暖關系，我們會很自然地看到供熱取暖法律關系歸屬于哪類法律關系，也會很容易地發(fā)現(xiàn)供熱取暖法律關系的某些特殊屬性。
首先，我們會看到供熱取暖關系屬于供熱方與取暖方之間的一種買賣合同關系。我國《合同法》將“供用熱力合同”與供用電、水、氣合同規(guī)定在一節(jié)里（《合同法》把這種合同稱作“供用熱力合同”，為了便于理解，本文把它稱作供熱取暖合同）。但從法律關系的劃分上，供熱取暖合同關系應當歸屬于買賣合同關系。此法律關系的主體是作為經營者的出賣人，即供熱方，和作為消費者的買受人，即取暖方；客體是熱能；內容是供熱方享有收取取暖費的權利，承擔著提供符合標準的熱能的義務，和作為經營者應承擔的其他義務，取暖方享有取得符合標準的熱能的權利，和作為消費者的其他權利，承擔著交付取暖費的義務。供熱方與取暖方所交易的是熱能這一特殊的商品。故供熱取暖合同關系應屬于買賣合同關系，應受合同法及其中的買賣合同法律規(guī)范的調整，同時還應受消費者權益保護方面法律規(guī)范的調整。
其次，我們會進一步發(fā)現(xiàn)供熱取暖這種買賣合同關系是一種特殊的買賣合同關系。其特殊性有以下三點：
一是買賣的商品特殊。也即法律關系的客體特殊。供熱方與取暖方通過合同所買賣的商品是熱能。根據(jù)《傳熱學》的理論，“凡有溫差，就有熱量自發(fā)地由高溫物體傳到低溫物體”。這證明，熱能這種商品有幅射性、傳導性。由這種幅射性、傳導性所決定，熱能便表現(xiàn)出兩種特殊性：第一，取暖方共享性。在一建筑物內，一家取暖，四鄰受益。熱能的買賣并不是象水、電、氣的買賣那樣，一家一戶分別買受、獨自享用、互不相干。第二，熱量與室溫的不對應性。現(xiàn)在建設部等八部、委、局已經提出要“逐步取消按面積計收熱費,積極推行按用熱量分戶計量收費辦法。今后，城鎮(zhèn)新建公共建筑和居民住宅，凡使用集中供熱設施的，都必須設計、安裝具有分戶計量及室溫調控功能的采暖系統(tǒng)，并執(zhí)行按用熱量分戶計量收費的新辦法”。但熱量多少與室溫高低雖然存在正比關系，但二者的關系并不是對應的。購買同量的熱能，因四鄰室溫不同或所處位置（居中、邊角、底層或頂層）、朝向的不同，室溫就會大不相同；享受同樣的室溫，也會因四鄰室溫或所處位置、朝向的不同而需要購買不同量的熱能。
二是國家對其管理特殊。一般買賣合同關系，遵循的是“當事人意思自治原則”，當事人可以自由地訂立、變更、轉讓、解除合同。國家管理市場，市場引導當事人的行為。而供熱取暖合同關系則不然。為實現(xiàn)節(jié)能，國家建設部2000年2月18日發(fā)布的《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》第七條規(guī)定：“建設單位應當按照節(jié)能要求和建筑節(jié)能強制性標準委托工程項目的設計”，第八條要求“嚴寒和寒冷地區(qū)設置集中采暖的新建、擴建的居住建筑設計，應當執(zhí)行中華人民共和國行業(yè)標準《民用建筑節(jié)能設計標準（采暖居住建筑部分）》”根據(jù)這一規(guī)定，北方在部分地區(qū)購買樓房的業(yè)主與供熱企業(yè)之間的供熱取暖合同是國家強制訂立的，供熱室溫標準、供熱價格也是由政府部門確定的。這說明，國家對供熱取暖合同關系是實行著特殊管理的。這種管理是必要的。不管是經營者還是消費者均應服從政府的依法管理，絕不能象買賣一般商品那樣，根據(jù)市場的供求關系自由買賣熱能。
三是合同的訂立、轉讓、終止特殊——與房屋的買賣、租賃同步。在一般的買賣合同關系中，一方要約，另一方承諾，買賣合同就訂立了。供熱取暖合同的訂立不是這樣。因執(zhí)行集中供熱的規(guī)劃，  建筑物的供熱設施是隨所依附的建筑物的興建而興建、安裝的。因此，就住宅樓房而言，住戶一經購買房屋，就等于以自已的行為表明，他承諾了相應的供熱企業(yè)的供熱要約，供熱取暖合同隨房屋買賣合同的訂立而訂立（或者是從開發(fā)商那里全部受讓）；如果有一天住戶將該房屋賣掉或者出租，那么，他也就同時將供熱取暖合同中屬于取暖方的權利義務全部轉讓給了房屋買受人、承租人，供熱取暖合同隨房屋的出賣或出租而轉讓；而只要業(yè)主或房屋使用人對房屋的所有權或使用權沒有消滅或終止，供熱取暖合同也就不會終止。
作為業(yè)主或房屋使用人，購買或承租了房屋而拒絕取暖，即拒絕訂立或受讓供熱取暖合同是不可思議的；作為供熱企業(yè)，對業(yè)主或房屋使用人拒絕供熱，同樣也是不可思議的。所以，只要你是房屋所有權人或使用人，那么你就與供熱企業(yè)存在著供熱取暖合同關系，供熱取暖合同的訂立、轉讓、終止，與房屋的買賣、轉讓同步。這一點，不僅與其他買賣合同不同，就是與相近似的供用電合同、供用水合同也都有很大的不同。

二、對供熱取暖關系認識的誤區(qū)及改革難點。
近些年，在計劃經濟向市場經濟過渡的大環(huán)境下，人們對供熱取暖關系的認識存在著以下兩個誤區(qū)，與此相聯(lián)系，供熱取暖制度的改革也存在著兩大難點。
第一個認識誤區(qū)，是因襲計劃經濟的思維習慣，把供熱取暖看作是政府的一項福利事業(yè)，沒有把供熱取暖關系看作是經營者和消費者之間的一種買賣合同關系。這一認識誤區(qū)當然是計劃經濟傳統(tǒng)的產物。由于這一認識誤區(qū)的存在，多年來，供熱取暖雙方很少有訂立書面合同的。有的供熱企業(yè)只知道張貼政府文件收費，不嚴格履行供熱的義務；有的取暖居民只知道享有取暖的權利，不愿履行交付取暖費的義務，或者是交付了取暖費，而不問供熱溫度是否達到了標準。政府也主要靠行政手段解決供熱取暖中的矛盾，很少從完善合同，科學地、明確地設定雙方權利義務入手進行管理。
這一認識誤區(qū)，形成了供熱取暖制度改革中所無法回避的一個難點，即：拖欠取暖費與供熱達不到標準兩個問題的惡性循環(huán)。在對供熱取暖制度改革問題的討論中，人們已經基本上走出了上述的認識誤區(qū)，在熱商品化、市場化、停止福利供熱、變暗補為明補等方面基本上形成了共識。但是，由于多年來舊認識、舊體制所造成的問題并沒有解決，改革是在現(xiàn)有的條件下進行的，故無法繞過這一難點。
第二個認識誤區(qū)，是把熱能看成了與水、電、氣同樣的商品，忽略了熱能這一商品的幅射性和傳導性所帶來的特殊性。由于這一認識誤區(qū)的存在，人們在進行供熱制度改革、考慮節(jié)能和付費公平的時候，比較一致的想法，就是安裝熱計量表、實現(xiàn)分戶

計量、按用熱量付費。于是在一些地區(qū)便開始推行“一戶一閥”，似乎推行了“一戶一閥”，供熱制度的改革就可以大功告成了。殊不知，由于熱能存在著上面提到的取暖方共享性和熱量與室溫的不對應性，在同一棟樓內，如果有一家不交費，你就是把他的供熱閥門關了，他還是能夠從墻壁的熱幅射中享受到一定的熱能；如果有多數(shù)人不交費，把這些人的供熱閥門關了倒是容易，可是誰來彌補供熱鍋爐“大馬拉小車”所造成的虧損呢？為節(jié)能、集中供熱所做的規(guī)劃、設計、施工等工作豈不也前功盡棄了嗎？而且，這種認識和做法也與供熱取暖合同訂立、轉讓、終止的特殊性相矛盾。
所以，推行“一戶一閥”可以，但是，“一戶一閥”推行后，如何計量熱能的改革難點便突出出來了。如果以供給的熱量來計費，那么，一樓內將總供熱量按面積均攤計費與各取暖戶按實際供熱量計費應當各占多大比例？處于不同位置和朝向的用戶的供熱量如何計算？有鄰居完全或部分關掉閥門的用戶供熱量如何計算？這些都涉及到復雜的計算，而且都必須在改革中予以解決。否則，供熱方與取暖方在實際生活中將會糾紛不斷，這當然違背了推行“一戶一閥”的初衷。
況且，雖然在新建建筑物推行“一戶一閥”容易做到，但將原有的建筑物全部改造成“一戶一閥”，則有一個可行性的問題。因為這種改造將要投入相當數(shù)目的資金，而且將會因破壞原有的裝修，給一些用戶造成資金損失。這些資金由政府負擔還是由用戶負擔或是由兩方來分擔？不可否認，有的地區(qū)，政府可能負擔得起，有的住戶可能負擔得起并愿意進行改造。但并不是所有的地方政府都能負擔得起，所有的住戶都負擔得起并愿意進行改造。根據(jù)這種情況，國家至少在短期內就不可能通過法律對原有建筑物強制推行“一戶一閥”改造�，F(xiàn)在的供熱取暖制度改革也不能不面對這一問題。

三、供熱取暖制度改革的設想
根據(jù)上述對供熱取暖法律關系的認識，針對當前對供熱取暖關系的認識誤區(qū)及改革難點，結合其他領域的改革經驗，筆者提出以下改革設想：
㈠改革的基本思路：變按供熱量計費為按取暖人實際享受到的室溫計費�，F(xiàn)在論者及決策者所設想的“分戶計量”、“按用熱量付費”并不錯。造成用熱量計算復雜的改革難點的，是按供熱量計費的計量方式不科學。取暖方要享受的是舒適的室溫，調整供熱取暖關系就是要使取暖方所享受的室溫與其所付出的取暖費之間建立起對應關系：要享受較高的室溫，就相應地多付費；要少付費，室溫就得相應地降低。我們絞盡腦汁地考慮按面積計費與按實際供熱量計費的比例，考慮不同住戶的位置、朝向、鄰居室溫以修正其供熱計量與計費的關系，目的也是為了建立住戶室溫與其付費間的對應關系。供熱量與室溫是不對應的，因而與付費也是不可能對應的。某些住戶雖然供熱量多、付費多，但室溫不一定高，因為有部分熱量由于某種原因流失了，該部分住戶并沒有實際得到；某些住戶雖然供熱量少、付費少，但室溫不一定低，因為該部分住戶的住房熱量流失相對較少。
這樣看來，與其通過供熱計量再經過復雜的計算以建立室溫與付費的對應關系，倒不如舍棄這種計量方式，改以直接計量室溫，直接按室溫計費，直接建立室溫與付費的對應關系。具體做法是：
1．先研發(fā)出一種能夠自動記錄一個取暖期全部室溫情況的記錄表，放置在住戶的各個廳室內的適當位置，該表能夠自動記錄供暖期間任何時間的室溫，并能在取暖期內的任何時候，計算并顯示出該取暖期供熱以來的平均室溫。如果此表能夠自動控制所處廳室的進熱管閥門為最好。如果此表不能自動控制閥門，則可在各廳室散熱器的進熱管處分別安裝手動閥門，以控制室溫。
2．由法律規(guī)定不同氣候區(qū)內取暖費起算的室溫標準，再由當?shù)匚飪r部門通過法定程序確定每高出取暖費起算室溫標準一攝氏度每平方米使用面積的收費標準，或曰熱能價格（元/平方米度）。取暖費的計算公式是：房屋使用面積×（平均室溫－取暖費起算室溫）×熱能價格。比如：如果法律規(guī)定某氣候區(qū)內取暖費起算的室溫標準為攝氏2度，該氣候區(qū)內某一政府物價部門確定的熱能價格是1.25元，那么，一個有60平方米使用面積的住戶，當他取暖期內的平均室溫為攝氏18度時，他在這個取暖期內應交的取暖費為：60平方米×（18度－2度）×1.25元＝1,200元。如果有一個取暖期他關掉了住房內全部閥門，他的室溫記錄表上的平均室溫讀數(shù)是12度，那么他在這一取暖期內應交的取暖費則是：60平方米×（12度－2度）×1.25元＝750元。
3．對不能實行一戶一閥控制的建筑物，由法律規(guī)定供熱必須要達到的最低室溫標準，并規(guī)定在此類建筑物內熱量流失較多的幾處廳室適當位置（可由供熱方與取暖方代表共同確定）安裝室溫記錄表，以對供熱是否達到法定標準及未達到法定標準的程度做一記載。只要室溫記錄表記載的室溫達到了法定供熱標準，該建筑物內的任何一個業(yè)主或房屋使用人就應當按法定最低室溫交付取暖費。取暖費的計算公式是：房屋使用面積×（法定最低室溫－取暖費起算室溫）×熱量價格。
這一思路與按供熱量計費相比的優(yōu)勢在于：
1．適應了熱能這一商品的特殊性，避開了按供熱量計費的復雜性，能夠較好地實現(xiàn)供熱取暖合同關系的公平，便于操作、管理。
2．較好地解決了尚不能進行一戶一閥改造的建筑物的供熱方與取暖方的矛盾。
3．成本較低。
㈡盡快制定出科學的、反映供熱取暖關系內在規(guī)律的供熱取暖條例。德國建筑物內的溫度總能保持舒適宜人，就是因為他們“有一個在1989年德國聯(lián)邦經濟部和建設部共同頒布的條例，這個條例如同一個細致入微的老保姆，十幾年來一直忠實地照料著人們”。我們要想實現(xiàn)供熱付費的有條不紊、室溫的舒適宜人，也需要有這樣一個老保姆。針對我國法律的制定與實施情況，供熱取暖條例應當確定以下內容：
1．確定供熱企業(yè)應具備的條件，確定取暖方包括房屋業(yè)主和房屋使用人。
2．確定不同氣候區(qū)取暖費起算的室溫標準，確定供熱的最低室溫標準。
3．確定每高出取暖費起算室溫標準一攝氏度、每平方米使用面積收費標準的確定程序，也即熱能價格的確定程序。
4．確定供熱方收取取暖費的程序、期限。
5．確定供熱方供熱達不到標準的違約責任、確定取暖方逾期交付取暖費的違約責任。違約責任應以抵銷違約行為對供熱取暖關系的危害為限。以供熱方供熱達不到標準為例，應規(guī)定每降低1攝氏度小時，應向取暖方償付占總取暖費一定比例的違約金。這一點最為重要，它是我國立法中容易忽略的，但卻是法規(guī)則本質屬性的的體現(xiàn)。只有反映法規(guī)則的這一本質屬性，才能最大限度地發(fā)揮法律調整社會生活的功效。
6．確定供熱取暖合同訂立、轉讓的程序及與房屋買賣、租賃合同的同步關系。
7．確定供熱取暖合同的主要內容。
8．確定供熱制度與社會保障制度的銜接，保障生活水平低于一定標準的住戶能夠享受供熱。
9．確定各有關管理部門的職責和權限，及不嚴格履行職責、超越權限所應承擔的具體法律責任。
㈢供熱取暖制度的改革方式。建設部等八部委局二○○三年七月二十一日在印發(fā)的《關于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點工作的指導意見》中提出了很好的改革思路，但其中也提到了“堅持在國家統(tǒng)一政策目標指導下，地方因地制宜、分別決策”的“供熱體制改革試點的基本原則”；還在印發(fā)這個意見的通知中說：“‘三北地區(qū)’各省、自治區(qū)、直

轄市人民政府要選擇不同規(guī)模的、有典型代表性的城市（區(qū)）進行試點，并切實加強對試點工作的領導�！边@種改革方式，實際上是在走其他領域改革中任意試點、任意改革、改革權分散行使、無程序改革、無時間表改革的老路。
供熱取暖制度的改革如要以較小的成本獲得較大的成功，必須要走依法試點、依法改革、統(tǒng)一改革、按程序和時間表改革的新路。具體來說，這種改革方式應按以下順序進行：
1．由國務院挑選全國優(yōu)秀的專業(yè)研究人才，其中包括政治學、法學、社會學、環(huán)保學、系統(tǒng)科學及供熱技術等方面的專家，成立供熱取暖改革軟科學研究課題組，由課題組進行調查、搜集資料，吸收現(xiàn)有的有關研究成果，起草兩個供熱取暖制度改革試點法規(guī)，交由國務院討論、比較、選擇、補正，最后通過并頒布一個試點法規(guī)，在科學選定的有代表性的試點城市試行。試點法規(guī)應確定試點期間和程序。不允許分散試點、任意試點、無期限試點、分散人才資源。
2．課題組分成兩個小組，分頭對試點情況進行追蹤研究，發(fā)現(xiàn)、預測全面改革后可能出現(xiàn)的問題，提出解決的方案。在此基礎上分別制定出兩套供熱取暖制度改革的整體方案。該整體方案應包括：新的供熱取暖制度模式，新舊制度轉換的程序和時間，違反這種程序和拖延改革，各有關部門應承擔的責任。
3．由兩個小組分別將各自的改革總體方案表現(xiàn)為條例草案。
4．在廣泛征求意見的基礎上，由國務院討論、比較、選擇、補正條例草案，最后制定、頒布條例，“三北”地區(qū)再依照條例規(guī)定的程序和時間推行新的供熱取暖模式。

按照系統(tǒng)法學中法規(guī)則和法律的概念，我國現(xiàn)在并不是沒有供熱取暖方面的法規(guī)則或法律，只是這些法律不科學、不明確和不完備。因此，供熱取暖制度的改革，實質上是對供熱取暖法律的修改、完善，使之科學化、明確化和完備化。為了實現(xiàn)供熱取暖法律科學化、明確化和完備化的目標，首先要深化對供熱取暖關系內在規(guī)律的認識，深化對我國供熱取暖實際狀況的認識，然后再根據(jù)這種認識、借鑒其他國家的經驗，設計出適合我國的供熱取暖制度的目標模式，設計出新舊模式的轉換程序和時間表，最后將這種設計表現(xiàn)為法律，通過法律的實施，依法推行新的供熱取暖模式。因此，深化認識是首要的和必須的。筆者承認本文關于供熱取暖關系的認識還是相當膚淺的，比如對供熱取暖制度與社會保障制度的銜接問題的認識就一片茫然。但是，如果按照筆者提出的改革思路，由多學科的專家組成軟科學研究課題組來進行研究，相信由此形成的認識不僅會超過某個專家、權威的認識，也會超過各地方政府組織的人員的群體的認識。有了這種對供熱取暖內在規(guī)律的全面客觀的認識，制定一個科學的、完備的、明確的供熱取暖法規(guī)就為期不遠了。這樣的新法規(guī)實施之日，便是供熱取暖制度改革成功之時。

作者于洪軍，遼寧思達律師事務所律師，聯(lián)系電話：0421—4823147（辦）、4821199（辦）、4823676（宅），郵箱：lnkzyhj@online.ln.cn
參考文獻：
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3．黑龍江日報網(wǎng)站摘自《三聯(lián)生活周刊》的文章（作者不詳）：《我在德國過冬天》。
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5．《城鎮(zhèn)供熱方式及計量收費的探討》  作者：中國城鎮(zhèn)供熱協(xié)會技術委員會　曾享麟。
6．《供暖分戶計量收費模式研究》  作者：長安大學鄧滬秋、田安民，陜西省城鄉(xiāng)建設學校張宇。
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8．《杜絕人情強化服務——今冬大慶熱費收繳率全省第一》  黑龍江日報社網(wǎng)站  （張大軍  記者屈萬日）。
9．《對我國城鎮(zhèn)供熱事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的思考》  作者：中國城鎮(zhèn)供熱協(xié)會　李　秀。
10．《分戶供暖想要實施還很難》  作者：孫昀  人民網(wǎng)  >>  生活  >>  生活報道  >>  生活報道  2001年9月16日12:44摘自2001年9月16日《黑龍江日報》
11．《新政策執(zhí)行后  供熱又出六難題》新都市報  作者：記者王姝。
12．《哈爾濱出臺供暖費收繳新政策》人民網(wǎng)  >>  地方  2001年9月24日09:34摘自央視國際頻道  2001年9月24日。作者：邵莉  李宏友。
13．《哈爾濱一些居民嚴冬挨凍  因為有人未交供熱費》  人民網(wǎng)  >>  社會  >>  社會廣角  2001年12月22日10:47  新華網(wǎng)哈爾濱１２月２２日電  作者：記者韓世峰
14．《代市長石忠信向哈爾濱市中級法院贈送榮譽金匾  政府加大依法催繳熱費力度  法院已受理供熱糾紛案384件》黑龍江日報  作者：記者  戚泥蓮  柴雅晶。
15．《哈市歷年拖欠熱費達九億  每年“流失”近四億》  黑龍江日報網(wǎng)站黃海燕  本報記者  李偉俏摘自生活報。
16．《集中供暖的難局》人民網(wǎng)  >>  觀點  >>  網(wǎng)友說話  2001年11月19日08:28  作者：網(wǎng)友韓澈。
17．建設部2000年2月18日發(fā)布的《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》
18．《交錢的挨凍  不交錢的蹭熱  熱：是不是商品？》  人民網(wǎng)  >>  觀點  >>  新聞圈點  20

01年12月18日轉《中國青年報》  2001年12月18日文  作者：記者亓樹新。
19．《“熱計量”不利住戶的公平性問題探討》  作者：天津城市建設學院　王文起　韓學廷。
20．《“熱”商品，好一番爭論》  黑龍江日報轉自生活報  王洪啟  記者李曦。
21．《沈陽法院今起加大供暖欠費執(zhí)行力度》  人民網(wǎng)  >>  社會  >>  法界動態(tài)  2001年11月01日19:37  新華社記者鄭東鴻。
22．《沈陽分戶供暖問題和可操作性建議》  沈陽市規(guī)劃設計研究院　武云甫　夏鵬　高巖　任曉燕。
23．《實施熱計量收費過程中存在的幾個問題及改進意見》  北京市熱力工程設計公司　董樂義。
24．《天津市集中供熱管理規(guī)定》  轉自天津房地產天津政務網(wǎng)。
25．《系統(tǒng)法學大綱》  北大法律信息網(wǎng)  論文論著欄目，作者于洪軍。

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