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WTO司法審查對我國行政主體的挑戰(zhàn)及對策
WTO司法審查對我國行政主體的挑戰(zhàn)及對策司法審查制度是源自于英美法的制度，除違憲審查之外，還涵括現(xiàn)代民主國家所確立的對行政權(quán)實(shí)施有效監(jiān)督的法律制度。在我國，司法審查是指國家通過司法機(jī)關(guān)對其他國家機(jī)關(guān)行使國家權(quán)力的活動進(jìn)行審查監(jiān)督，糾正違法活動，并對因其給公民法人權(quán)益造成損害給予相應(yīng)補(bǔ)救的法律制度①；它主要是對國家行政主體的具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，是行政審判的主要任務(wù)。我國加入世界貿(mào)易組織（WTO）以后，它將賦予更加廣泛意義上的司法審查，成為WTO各項(xiàng)規(guī)則（協(xié)議）得以實(shí)施的最重要保障之一。
一、 WTO司法審查的主要內(nèi)容
WTO司法審查，即行政主體的行政行為接受司法審查。包括兩層含義：一是要建立、維持或指定能夠?qū)τ嘘P(guān)行政行為進(jìn)行及時審查的裁判機(jī)構(gòu)和程序。WTO要求裁判機(jī)構(gòu)必須是公正的，獨(dú)立于有行政執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)構(gòu)，與裁判結(jié)果沒有實(shí)質(zhì)性利益關(guān)系；二是這套獨(dú)立、客觀、公正的司法審查程序，要保證受到行政主體的各種行政行為影響的當(dāng)事人，有機(jī)會將案件最后訴至司法機(jī)構(gòu)、享有請求司法審查的權(quán)利。在這方面，我國目前已建立了行政訴訟、行政復(fù)議制度，這些制度已基本能滿足對行政主體的行政行為進(jìn)行司法審查的基本需要②。但是，我國加入WTO后將給我國的司法審查注入大量新內(nèi)容，司法審查必然成為我國司法部門實(shí)施WTO規(guī)則的中心任務(wù)。
根據(jù)WTO規(guī)則和我國的承諾，司法審查的內(nèi)容主要包括以下幾個：審查對象、審查范圍、審查機(jī)構(gòu)、審查程序和審查標(biāo)準(zhǔn)。①審查對象 審查對象是行政主體的行政行為，這些行政行為的目的和內(nèi)容是實(shí)施《1994關(guān)貿(mào)總協(xié)定》（GATT）第10條第1款、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）第6條和《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPs）相應(yīng)條款所提及的法律、法規(guī)、有普遍適用力的司法決定和行政裁決的，采取行政行為的主體是政府各級行政主體。GATT第10條第1款規(guī)定的行為內(nèi)容包括：產(chǎn)品的海關(guān)歸類或者海關(guān)估價；關(guān)稅稅率、國內(nèi)稅稅率和其他費(fèi)用；有關(guān)進(jìn)出口或者它的支付轉(zhuǎn)賬，或者影響其銷售、分銷、運(yùn)輸、保險、倉儲檢驗(yàn)、展覽、加工、混合或者其它用途的要求、限制或者禁止。GATS第6條規(guī)定的行為非常寬，即所謂“影響”服務(wù)貿(mào)易的行政決定。所有上述這些行政行為，有的是過去我國行政主體已經(jīng)執(zhí)行過的，例如GATT所提到的那些管理貨物貿(mào)易的措施；有的是過去我國的行政主體很少或者沒有執(zhí)行過的，例如GATS所概括提到的行政決定。②審查范圍 審查范圍的確定，有行政行為和受保護(hù)權(quán)利兩個方面。GATS第6條第2款（ａ）項(xiàng)規(guī)定：“每個成員應(yīng)維持或按照實(shí)際可能，盡快地建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，在受影響的服務(wù)提供者的請求下，對影響服務(wù)貿(mào)易的行政決定作出迅速審查，并在請求被證明合理時給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救”。根據(jù)GATS的上述規(guī)定，中央、地方或者行使行政權(quán)力的非政府團(tuán)體在作出影響服務(wù)貿(mào)易的抽象行政行為時，應(yīng)當(dāng)接受司法審查。TRIPs第41條第4款規(guī)定：“訴訟當(dāng)事方應(yīng)有機(jī)會要求司法當(dāng)局對行政終局決定進(jìn)行審查，并在遵守一成員有關(guān)案件重要性的法律中有關(guān)司法管轄權(quán)規(guī)定的前提下，有機(jī)會要求至少對司法初審判決的法律方面進(jìn)行審查”。根據(jù)該款規(guī)定，當(dāng)事人對行政終局決定不服，可以尋求司法審查，并有權(quán)對初審判決提出上訴。如果將實(shí)施上述法律、法規(guī)、有普遍約束力的行政行為都作為司法審查的對象，就一定會突破我國現(xiàn)行行政訴訟法的權(quán)利保護(hù)范圍，即在不涉及憲政授權(quán)問題的情況下，行政立法以外的部分抽象行政行為、部分終局裁決行為將納入司法審查范圍。③審查機(jī)構(gòu) 審查機(jī)構(gòu)存在兩方面內(nèi)容，一是審查機(jī)構(gòu)的確定，一是審查機(jī)構(gòu)的地位。我國既可以建立一種新的專門審查機(jī)構(gòu)，也可以指定一個目前執(zhí)行其他職能的既存機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)審查職能，還可以維持目前執(zhí)行審查職能的機(jī)構(gòu)。執(zhí)行第一級審查的機(jī)構(gòu)既可以是行政性質(zhì)的，也可以是司法性質(zhì)的，但是執(zhí)行最后一級審查職能的機(jī)構(gòu)必須是司法性質(zhì)的。無論是那種性質(zhì)的審查機(jī)構(gòu)，在地位上都應(yīng)當(dāng)是公正無偏袒的、獨(dú)立于有行政執(zhí)行職能的機(jī)構(gòu)的和與爭議事項(xiàng)的結(jié)果沒有實(shí)質(zhì)性利益的。④審查程序 審查程序方面主要有司法效率和上訴問題。WTO相關(guān)規(guī)則和關(guān)于中國加入世界貿(mào)易組織的法律文件中一再提到司法審查應(yīng)當(dāng)是“迅速的”。這一關(guān)于審判效率的原則要求，不但是對市場中貿(mào)易機(jī)會變化迅速的反映，而且是防止因?yàn)樗痉ǔ绦蛉唛L造成新的貿(mào)易壁壘，成為實(shí)行貿(mào)易保護(hù)主義的手段。其中WTO相關(guān)文件的要求有：第一，審查程序應(yīng)當(dāng)包括給予受到行政行為影響的個人或者企業(yè)以上訴的機(jī)會，并且不會因?yàn)樯显V而受到處罰；第二，一定給予當(dāng)事人最后上訴至司法機(jī)構(gòu)的機(jī)會；第三，應(yīng)當(dāng)將關(guān)于上訴的決定告知上訴人；第四，上訴決定應(yīng)當(dāng)提供書面理由，上訴人有權(quán)了解進(jìn)一步上訴的權(quán)利。
二、WTO司法審查對我國行政主體的挑戰(zhàn)
面對入世后司法審查的新形勢，首當(dāng)其沖的應(yīng)是我國的行政主體，由于現(xiàn)行行政訴訟法律制度和行政管理觀念、制度、方式、手段等行政審查、管理體制仍處于改革階段，難免不同程度地受到當(dāng)時的體制與認(rèn)識的局限，或多或少地存在不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)及入世后要求的這樣或那樣的問題。為了保證自由貿(mào)易目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，WTO規(guī)則明確規(guī)定了相應(yīng)的司法審查保障制度，必然對我國政府各級行政主體提出最直接、最具體的挑戰(zhàn)，從行政法學(xué)研究的角度，可將其歸結(jié)為以下幾個方面：
一是行政主體角色有待在WTO司法審查機(jī)制中準(zhǔn)確定位。
無論是世貿(mào)規(guī)則還是市場經(jīng)濟(jì)都對行政主體在市場經(jīng)濟(jì)生活中的角色定位有嚴(yán)格的要求，在司法審查機(jī)制中也一樣，行政主體不能越俎代庖，在市場經(jīng)濟(jì)中既當(dāng)“運(yùn)動員”，又要當(dāng)“裁判員”，這對于正在進(jìn)行從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下到市場經(jīng)濟(jì)條件下角色轉(zhuǎn)換的我國各級行政主體而言，達(dá)到這一要求頗為艱巨。因?yàn)椋环矫媸荛L期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的影響，我們的一些行政主體及其工作人員還習(xí)慣于“全能政府”、“保姆政府”，仍然存在行政行為的“官本位”、單純的強(qiáng)制、命令與服從觀念，因而轉(zhuǎn)變觀念，從過去的主導(dǎo)地位到接受審查地位轉(zhuǎn)換的任務(wù)還相當(dāng)繁重；另一方面，由于我國社會欠缺市場經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)，我們的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)只能是政府主導(dǎo)型，這又決定了我國各級行政主體在市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中必須扮演比先進(jìn)的市場經(jīng)濟(jì)國家的行政主體更為積極主動、更為關(guān)鍵的角色。
二是行政主體的行政行為的程序化和公開化。
WTO司法審查制度對程序和透明度的要求非常高，它不僅確立了以程序公正來保障實(shí)體公正的原則，而且有相當(dāng)多的關(guān)于程序的具體規(guī)定，如知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、許可證的發(fā)放、反傾銷調(diào)查和反傾銷稅的征收都有明確的程序規(guī)定，行政主體在行使經(jīng)濟(jì)管理等行政權(quán)力時必須遵循既定的程序，并公開其行政行為的程序。在我國，行政行為中最為大量和最具影響力的是通過制定和發(fā)布具有普遍約束力的規(guī)范性文件對不特定多數(shù)人的行為進(jìn)行管制。根據(jù)我國有關(guān)組織法的規(guī)定，國務(wù)院可以發(fā)布行政法規(guī)，國務(wù)院各部門及縣級以上各級行政主體可以規(guī)定行政措施、發(fā)布決定和命令；《地方組織法》第61條規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府行政主體可以發(fā)布決定和命令。這些“行政措施”、“決定”、“命令”等都是行政規(guī)范性文件，它們涉及的范圍廣、數(shù)量大、層次多。在加入WTO以后，
凡是與貿(mào)易有關(guān)的規(guī)范性文件都將接受透明度原則和貿(mào)易審查機(jī)制的約束，如果不符合WTO規(guī)則，極有可能引發(fā)貿(mào)易爭端，啟動爭端解決機(jī)制，甚至有可能引發(fā)貿(mào)易制裁。
三是行政主體抽象行政行為納入司法審查范圍。
WTO規(guī)則明確要求，中央、地方行政主體或者行使行政權(quán)力的非政府團(tuán)體在作出影響貿(mào)易的抽象行政行為時，應(yīng)當(dāng)接受司法審查，即對行政立法以外的抽象行政行為要納入司法審查范圍。根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，司法審查的范圍僅限于法律規(guī)定的具體行政行為，主要是侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)的行為；司法審查的內(nèi)容僅為合法性審查，不直接涉及行為的合理性或適當(dāng)性。如我國《行政訴訟法》規(guī)定，抽象行政行為如行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件等，不在行政訴訟的范圍之內(nèi)。目前，我國絕大多數(shù)法律是由行政系統(tǒng)推行的，在依法行政的條件下，行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件等的合法性成為我國依法行政的起點(diǎn)。由于法律已明確規(guī)定對抽象行政行為不能起訴，加上我國違憲審查制度的不健全，導(dǎo)致我國行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件等的合法性事實(shí)上成為一個不受審查的領(lǐng)域。而這些抽象行政行為又是具體行政行為的前提，在前提不受審查的條件下，結(jié)果審查的合理性和效能將大大減少。其次，在最高人民法院的司法解釋中，行政法規(guī)通常是人民法院的適法依據(jù)，既行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件等抽象行政行為是人民法院適用法律的依據(jù)之一。如最高人民法院《關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問題的解釋》第10條第7款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對殘疾賠償金、死亡賠償金等有明確規(guī)定的，適用法律、行政法規(guī)的規(guī)定”。而行政法規(guī)又是行政主體制定的，隨著行政立法的強(qiáng)化，行政主體利用自己的行政立法權(quán)來證明自己行政行為的合法性極為容易③。再次，按照我國的立法級次來排列適用法律的順序，全國人大及其常委會頒布的法律為先，其次是國務(wù)院及其部、委制定的行政性法規(guī)，再次是地方性法規(guī)。政府官員的解釋性講話應(yīng)該不具備法律效力。然而，行政主體以往的做法往往是不按這樣的次序辦事，而習(xí)慣在公開的法律、法規(guī)之外，又制訂若干“內(nèi)部決定”、“紅頭文件”，甚至這些決定、文件比法律還重要，某些官員的講話比法規(guī)更有效④。因而，WTO規(guī)則關(guān)于對行政主體的抽象行政行為予以司法審查的規(guī)定必然對我國行政主體抽象行政行為的不可訴性提出了挑戰(zhàn)。
四是行政主體行政行為終局性的喪失。
我國行政訴訟法第12條第4項(xiàng)規(guī)定：“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為，人民法院不予受理”。即當(dāng)事人申請行政機(jī)關(guān)復(fù)議或復(fù)審后，該行政機(jī)關(guān)所作出的決定為終局性的，當(dāng)事人必須遵從，不能再提起訴訟。從司法審查的角度看，行政終局裁決模式的弊端在于行政權(quán)超越了司法權(quán)。根據(jù)司法權(quán)和行政權(quán)的分工原則，行政機(jī)關(guān)處理行政管理的專業(yè)問題，不能排除法院對法律問題的司法審查權(quán)，而就有關(guān)法律規(guī)范性文件關(guān)于行政終局裁決的規(guī)定來看，就不盡合理。如國務(wù)院的最終裁決權(quán)確立了我國最高行政權(quán)與最高司法權(quán)相抗衡、前者不受后者制約的制度，同時也就否定了司法權(quán)的最后屏障功能⑤。WTO的司法審查對此明確規(guī)定，與WTO成員國行政主體的行政行為有利害關(guān)系的當(dāng)事人均可以請求成員國國內(nèi)法院通過司法審查的方式尋求救濟(jì)。如《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPs）第41條第4款規(guī)定了對于初審的司法裁決，在符合一定條件下，應(yīng)使當(dāng)事人有上訴提請復(fù)審的機(jī)會；而對于行政主體的終局決定或裁決，在任何情況下，都應(yīng)使當(dāng)事人有機(jī)會要求司法審查。《反傾銷協(xié)議》第13條則對反傾銷案件的司法復(fù)審作了強(qiáng)制性規(guī)定，根據(jù)司法審查制度，傾銷案件的有關(guān)當(dāng)事人如對處理該案的國家行政主管機(jī)構(gòu)所作的最終裁決或行政復(fù)審結(jié)果不服，有權(quán)向司法機(jī)關(guān)提起訴訟，請求對該案重新作出裁決。這項(xiàng)規(guī)定就使得法院取得了對終局行政決定予以司法審查的權(quán)力，必然對現(xiàn)行我國行政主體行政行為的終局權(quán)威性提出了挑戰(zhàn)。
五是行政主體行政行為統(tǒng)一性的強(qiáng)化。
WTO的各種規(guī)則要求自由貿(mào)易必須有平等的競爭環(huán)境和統(tǒng)一的市場規(guī)則，最終為統(tǒng)一的國際大市場而建立。因此，成員國政府必須承擔(dān)的一項(xiàng)義務(wù)就是保障WTO規(guī)則的統(tǒng)一實(shí)施�！敦浳镔Q(mào)易總協(xié)定》第34條第12款明確規(guī)定：“締約方應(yīng)當(dāng)采取一切可能采取的適當(dāng)措施，保證在它的領(lǐng)土以內(nèi)的地區(qū)政府和當(dāng)局、地方政府和當(dāng)局能夠遵守本協(xié)定的各項(xiàng)規(guī)定�！薄吨袊h定書草案》也專門承諾：“中國政府保證WTO協(xié)定以及本議定書在其整個關(guān)稅領(lǐng)土內(nèi)，包括國家一級以下政府部門，統(tǒng)一實(shí)施�！倍壳拔覈F(xiàn)有的各級行政主體在立法、管理事項(xiàng)的劃分與執(zhí)法等各方面遠(yuǎn)未形成全局性、整體性和統(tǒng)一性。如我國的法律法規(guī)有80%是行政部門起草的，有的部門在起草法律法規(guī)草案的過程中從狹隘的部門保護(hù)主義出發(fā)，不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化本部門的利益和權(quán)力，爭審批權(quán)、收費(fèi)權(quán)、發(fā)證權(quán)和處罰權(quán)等。此外，國內(nèi)的地方保護(hù)主義在各方面表現(xiàn)也十分突出。在經(jīng)濟(jì)方面，是地方行政部門從本地的經(jīng)濟(jì)利益和財(cái)政利益出發(fā)，對于本地與外地的貿(mào)易和其他經(jīng)濟(jì)往來進(jìn)行不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，如對本地資源的輸出加以禁止、對外地產(chǎn)品實(shí)行打壓或封鎖，以圖保護(hù)本地的局部利益；表現(xiàn)在執(zhí)法和司法方面，是一些地方以服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)為名，保護(hù)本地的非法產(chǎn)業(yè)，如制假售假、假冒商標(biāo)；一些地方制定“土政策”，實(shí)行區(qū)域性或行業(yè)性保護(hù)，以“合法”形式掩蓋非法目的等等。這不僅與WTO規(guī)則所要求的統(tǒng)一實(shí)施嚴(yán)重不符，也與我國建設(shè)法治統(tǒng)一、公平有序的社會主義大市場相悖。⑥
總之，WTO司法審查制度是對行政主體行政行為的制約，為行政相對方提供有力的司法救濟(jì)，也對我國現(xiàn)行行政法制體系提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這將促進(jìn)我國行政主體進(jìn)一步深化改革，建立起符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公正、透明、廉潔、高效的行政機(jī)構(gòu)，促進(jìn)各級行政主體的各種行政管理行為進(jìn)一步規(guī)范化。
三、行政主體應(yīng)對WTO司法審查之策
目前，為了適應(yīng)加入WTO之后司法審查的要求，我國已經(jīng)按照WTO規(guī)則的要求和我國加入WTO法律文件的承諾，采取許多相關(guān)措施。一方面修改和制定了大量與之相適應(yīng)的法律法規(guī)。對凡不符合WTO各項(xiàng)原則的，一一修改，有的還被取消。清理檢查的方針是：立、改、廢，即對照WTO協(xié)議的規(guī)則，尚屬空白的方面，進(jìn)行立法增補(bǔ)；那些與WTO規(guī)則沖突不大的，進(jìn)行修改；違背WTO規(guī)則的則廢止。到目前為止，全國人大及其常委會已審議通過了新修改的六部法律，包括外商投資方面的三部和有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)的三部。不久前，國務(wù)院又公布了221件被廢止的行政法規(guī)清單。將與貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)以及外商直接投資相關(guān)的行政行為納入司法審查的范圍，拓寬了行政審判的領(lǐng)域，完善了司法審查的制度。2002年8月27日最高人民法院公布了《關(guān)于審理國際貿(mào)易行政案件若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)。即從2002年10月1日起，我國法院將受理外國人提出的行政訴訟案件，承擔(dān)起我國加入WTO后審理與WTO規(guī)則相關(guān)的國際貿(mào)易行政案件的司法審查職責(zé)�！兑�(guī)定》不僅適用于與WTO規(guī)則有關(guān)的國際貿(mào)易行政案件，還適用于有關(guān)我國締結(jié)或者參加的其他貿(mào)易、投資、知識產(chǎn)權(quán)等雙邊國際條約或多邊國際條約的行政案件；同時規(guī)定，當(dāng)一個案件的審判國內(nèi)法律規(guī)定存在兩種以上合理解釋時，可以選擇與WTO規(guī)則有關(guān)規(guī)定相一致的那條解釋進(jìn)行判決，進(jìn)一步明確了法院對法律的解釋和適用應(yīng)當(dāng)盡量避免與W
TO規(guī)則相沖突。另一方面努力創(chuàng)造良好的司法環(huán)境。我國承諾：以后所有的涉外經(jīng)濟(jì)法規(guī)都將透明，黑箱操作的內(nèi)部文件不復(fù)存在。同時，司法體制改革也明確要求審理和判決之間不應(yīng)有不透明的東西，司法審查的庭審過程和判決書都應(yīng)公開。目前，人民法院已在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，各級法院也確立了立案與審判分離、審判與執(zhí)行分離、執(zhí)行與監(jiān)督分離等制度，普遍實(shí)施審判長選認(rèn)制度和逐步公開審判文書的制度，為加入WTO后的我國創(chuàng)造良好的司法環(huán)境。
與此同時，大力推進(jìn)依法行政的進(jìn)程，提升行政主體行政行為的效率和質(zhì)量更顯迫切，而作為各級政府主要載體的行政主體勢必要根據(jù)新形勢的需要作出相應(yīng)的、必要的調(diào)整，以適應(yīng)WTO司法審查。
一、行政主體要轉(zhuǎn)變行政理念
在我國加入WTO所簽訂的23個協(xié)議492頁文本文件中，只有2項(xiàng)涉及到企業(yè)，其余均與政府有關(guān)。由此，與其說是中國企業(yè)入世，倒不如說是我國的各級行政主體入世，是我國各級行政主體如何逐步適應(yīng)WTO各項(xiàng)國際規(guī)則和經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的過程。更為具體的說，就是我國各級行政主體在管理觀念、體制、過程、方式、職能的配置、監(jiān)督等各方面不斷接受WTO國際規(guī)則的洗煉與挑戰(zhàn)，并最終融入國際經(jīng)濟(jì)一體化的過程⑦。其中首要的就是我國各級行政主體的行政理念的不斷強(qiáng)化與更新：一是要強(qiáng)化法治和統(tǒng)一實(shí)施理念�，F(xiàn)代社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志是對國家與社會事務(wù)管理的法治化，法治理念的核心是樹立憲法與法律在國家政治和社會生活中至高無上的地位，而政府各級行政主體是法治國家建設(shè)的主體，其有維護(hù)憲法與法律絕對權(quán)威的義務(wù)。加入WTO，各級行政主體還要樹立WTO規(guī)則的理念，樹立行政行為的國際規(guī)則意識，打破傳統(tǒng)的封閉性、本土化、地方化觀念，明確行政主體自身職能的邊界，明確法制統(tǒng)一實(shí)施的重要性，在有效地實(shí)施對本地的社會管理的同時，又不至落入“地方保護(hù)主義”的俗套，確保使行政權(quán)力、權(quán)限受到國家法律與WTO規(guī)則的“雙重約束”。二是要強(qiáng)化平等和服務(wù)理念。就是樹立平等行政、公正執(zhí)法和服務(wù)社會的行政觀念。各級行政主體在行政過程中要充分尊重并保證社會各行為主體和企業(yè)法人的平等權(quán)利，以平等的姿態(tài)行使行政主體的各項(xiàng)權(quán)利與義務(wù)，要有行政權(quán)力來自于人民，行政主體必須為人民服務(wù)，替人民負(fù)責(zé)的意識，平等地對待各行政相對方，平等地接受司法審查，自覺接受來自各方面的監(jiān)督。要從傳統(tǒng)的命令、服從觀向服務(wù)、公樸觀轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步增強(qiáng)行政主體的服務(wù)意識，這不僅是WTO對我國行政主體的要求，也是我國各級行政主體為了更好的促進(jìn)國內(nèi)公民、法人和其他組織參與WTO各項(xiàng)貿(mào)易規(guī)則的客觀要求。三是要強(qiáng)化科學(xué)理念。也就是各級行政主體及其公務(wù)人員培養(yǎng)科學(xué)的精神，以科學(xué)的態(tài)度、科學(xué)的方法，推動行政主體的科學(xué)決策及科學(xué)管理，把科學(xué)創(chuàng)新作為促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)社會全面進(jìn)步的強(qiáng)大動力，把行政主體的決策與行為過程建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，從而減少行政失誤，實(shí)現(xiàn)行政組織的科學(xué)化，行政管理手段的科學(xué)化。四是要強(qiáng)化效能理念。這既是解決當(dāng)前各級行政主體效率普遍低下的需要，也是迎接WTO挑戰(zhàn)的需要。要求行政主體及其公務(wù)人員樹立起追求效率、追求效益的行政理念，完善對各種新情況保持靈敏高效的應(yīng)對機(jī)制，使行政主體在充分發(fā)揮市場配置機(jī)制作用的過程中保證各種社會資源獲得最佳的經(jīng)濟(jì)社會效益。
二、行政主體要學(xué)習(xí)、熟悉WTO的運(yùn)行方式及規(guī)則，并培育一支適應(yīng)WTO要求的高素質(zhì)人才隊(duì)伍
各級行政主體有必要以前瞻性的戰(zhàn)略眼光來全面認(rèn)識和掌握有關(guān)WTO的法律與政策。一方面深入了解和認(rèn)真研究WTO規(guī)則和我國加入WTO議定書的承諾，關(guān)注我國現(xiàn)行法律的修訂以及新法律和司法解釋的出臺，不斷豐富自身的知識面；另一方面吸收和借鑒已入世國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，改進(jìn)和完善有關(guān)工作，從而做到預(yù)估在先，心中有底，有備而戰(zhàn)。同時，要不斷適應(yīng)新形勢下的要求，努力提高行政公務(wù)人員隊(duì)伍的整體素質(zhì)和服務(wù)水平。WTO要求各成員要有相適應(yīng)的行政管理體制，行政者的素質(zhì)及其管理至關(guān)重要，因此突出推進(jìn)行政公務(wù)人員職業(yè)化，努力建立有中國特色的文官制度就顯得十分迫切。具體是：①改革公務(wù)員的選拔機(jī)制。把住公務(wù)員“入口”關(guān)，建立一套能吸引人才、發(fā)現(xiàn)人才、任用人才的選拔機(jī)制，堅(jiān)持公務(wù)員逢進(jìn)必考制度，對擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)的公務(wù)員選任，要堅(jiān)持德才兼?zhèn)涞囊�。②改革公�?wù)員的考核機(jī)制。③改革公務(wù)員的激勵機(jī)制。打破“順次而進(jìn)，依階而上”的機(jī)制。此外，還要通過開展各種形式的培訓(xùn)活動，增強(qiáng)現(xiàn)有的公務(wù)員隊(duì)伍對金融、稅收、外貿(mào)、外語、WTO等方面知識的掌握程度，培養(yǎng)出一支既熟悉行政工作業(yè)務(wù)，又掌握現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)知識和WTO運(yùn)行規(guī)則的專業(yè)隊(duì)伍。
三、行政主體要適應(yīng)司法審查的需要推行政務(wù)公開化、程序化
各級行政主體的組織結(jié)構(gòu)是行政組織體制的有形表現(xiàn)，是履行行政職能的載體。因此，行政主體適應(yīng)WTO司法審查的需要，就應(yīng)該按照WTO規(guī)則要求推行政務(wù)公開來保證競爭的公平、公正和公開，促進(jìn)行政主體行政行為的程序化、公開化。一是公開重大決策。公開重大的行政決策，特別是公開具有普遍約束力的抽象行政行為，使市場主體和社會公眾熟知行政主體的行政決策行為，提高人們對行政決策行為的理解、認(rèn)知程度，減少實(shí)施過程中的阻力；二是公開重要的行政法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)、規(guī)章是行政主體在國家法律指導(dǎo)下，根據(jù)不同發(fā)展階段的實(shí)際對社會經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)范與原則指導(dǎo)，尤其是我國各級行政機(jī)關(guān)正處于體制改革及市場經(jīng)濟(jì)體制建立之時，這種法規(guī)、規(guī)章對經(jīng)濟(jì)活動的適應(yīng)更為重要。三是公開行政標(biāo)準(zhǔn)。公開各級行政主體的職責(zé)與職能，公開依據(jù)有關(guān)法規(guī)實(shí)施的行政收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，接受各方面的監(jiān)督。四是公開行政程序。既可以減少辦事環(huán)節(jié)，提高工作效率，又可以加強(qiáng)對辦事過程的監(jiān)督，避免“暗箱操作”。五是公開行政結(jié)果。各級行政主體將具體的審批或報批等辦事結(jié)果，及時向行政相對人和社會反饋公開，提高透明度⑧。行政主體只有不斷優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，推行政務(wù)公開，按照WTO規(guī)則辦事，才能更好地適應(yīng)WTO司法審查的需要，避免犯不必要的行政失誤。
四、行政主體要強(qiáng)化依法行政決策和行政管理
各級行政主體要摒棄過去“全能政府”的意識，摒棄行政行為的“官本位”思想，不斷健全科學(xué)的決策機(jī)制，強(qiáng)化依法行政的意識，在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)作出能夠經(jīng)得起司法審查的行政決策和行政管理行為。
在行政決策上主要做到多方面綜合因素的結(jié)合：①依法決策機(jī)制與科學(xué)思維決策相結(jié)合。依法進(jìn)行的科學(xué)思維的行政決策會發(fā)揮出更好地作用，這有利于限制決策者的主觀臆斷，從而保證了行政決策的科學(xué)性、正確性，有效減少行政決策工作中的失誤。②行政首長決策與智囊機(jī)構(gòu)相結(jié)合。提高各級行政首長的科學(xué)決策意識和決策能力是實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策的關(guān)鍵，同時更應(yīng)該充分認(rèn)識到智囊咨詢機(jī)構(gòu)在決策中的參謀作用，輔之以智囊咨詢機(jī)構(gòu)決策。③不斷完善科學(xué)的決策程序。重視信息的收集與整理，確保決策目標(biāo)的準(zhǔn)確無誤；同時提出并優(yōu)化決策方案，規(guī)范決策的既定程序，建立決策的反饋、評價和調(diào)整機(jī)制。⑨
在行政管理方面：除了要健全行政法律法規(guī)體系外，一方面要實(shí)現(xiàn)行政主體機(jī)構(gòu)設(shè)置的法定化。通過法定化將行政主體的機(jī)構(gòu)、職能及編制等固定下來，從法律上、制度上保證行政組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和機(jī)構(gòu)、職能、編制的嚴(yán)肅性，從根本上改變隨意增設(shè)機(jī)構(gòu)、亂授權(quán)力的狀況，使行政體系嚴(yán)格在法治軌道上正
常運(yùn)行。另一方面是依法規(guī)范行政行為，即依法行政。首先要做到程序合法，其次要嚴(yán)格控制在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使行政自由裁量權(quán)，確保作出的具體行政行為經(jīng)得起司法審查。
五、行政主體在管理運(yùn)作上要講求統(tǒng)一、實(shí)效、誠信
WTO規(guī)則要求各成員國行政機(jī)構(gòu)在行政管理運(yùn)作效率上有明確的標(biāo)準(zhǔn)，促使各級行政主體務(wù)必要增強(qiáng)整體意識和整體效能，建立起統(tǒng)一的、協(xié)調(diào)高效的行政運(yùn)行機(jī)制。首先要科學(xué)界定中央和地方各級行政主體的職權(quán)范圍，從而減少部門之間、地方之間扯皮推諉、效率低下的現(xiàn)象發(fā)生，確保法律法規(guī)及WTO規(guī)則在我國的統(tǒng)一實(shí)施，為建立統(tǒng)一、高效的行政體制打下基礎(chǔ)；其次要改革行政審批制度，簡化行政辦事程序。對凡是不需要國家投資，不屬于國有資產(chǎn)，符合國家產(chǎn)業(yè)政策的技術(shù)改造、投資上的新項(xiàng)目等，都可以改為登記備案；再次要完善行政主體績效考核機(jī)制。要確立“職權(quán)績效觀”，對各行政主體及其部門負(fù)責(zé)人應(yīng)主要考評其法定職權(quán)的行使?fàn)顩r和實(shí)際效果，要科學(xué)地設(shè)定考核項(xiàng)目和考核指標(biāo)，要將績效考評結(jié)果與干部的獎懲激勵掛鉤。與此同時，全面提倡行政管理手段信息化，充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，加速推進(jìn)管理手段的信息化進(jìn)程，建設(shè)“高效電子政府”，使行政主體能敏捷地對國際經(jīng)貿(mào)活動作出及時正確的反應(yīng)，從而提高行政主體的工作效率。此外，建立一個守信、誠信的行政主體也是法治社會對行政機(jī)關(guān)最起碼的要求，是市場經(jīng)濟(jì)秩序正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。做到以上三方面，必然可以大大降低行政相對方對行政主體的不信任，降低司法審查對行政主體正常公務(wù)的影響頻率，進(jìn)一步促進(jìn)行政主體依法行政，相應(yīng)提高了行政主體的威信。
注 釋：①羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版第389頁。
②黃志：《WTO：推動政府行為法治化》，《法制日報》2001年10月8日。
③④蔣德海：《抽象行政行為應(yīng)納入行政訴訟》，《人民法院報》2002年8月24日。
⑤⑥傅思明：《“入世”對我國司法審查理論與實(shí)踐的突破》，《法制日報》2001年10月29日。
⑦方世榮、戚建剛、楊景軍：《論我國行政主體的WTO觀念》，（http://www.law-star.com）第1頁。
⑧⑨盧朋武：《迎接加入WTO挑戰(zhàn)建立現(xiàn)代化政府體制》，《法制日報》2002年3月10日。
參考文獻(xiàn)：①席建林、洪濤、夏廷堂：《淺談對行政自由載量權(quán)的司法審查》，《人民法院報》2001年5月11日。
②甘文:《WTO與司法審查的范圍》，《人民法院報》2001年7月24日。
③方世榮、戚建剛、楊景軍：《論我國行政主體的WTO觀念》，（http://www.law-star.com）。
④羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版。
⑤傅思明：《“入世”對我國司法審查理論與實(shí)踐的突破》，《法制日報》2001年10月29日。
⑥黃志：《WTO：推動政府行為法治化》，《法制日報》2001年10月8日。
⑦盧朋武：《迎接加入WTO挑戰(zhàn)建立現(xiàn)代化政府體制》，《法制日報》2002年3月10日。
⑧盧進(jìn)勇等主編：《公務(wù)員貿(mào)易組織知識讀本》，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社2001年版。
⑨黃平：《2002-2003年：中國社會形勢分析與預(yù)測總報告》，中國社會科學(xué)院“中國社會形勢分析與預(yù)測課題組”2002年12月23日。
作者：羅銘輝 廣東省茂名市委政法委員會研究室 email:lmh@maoming.gov.cn
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