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芻議我國(guó)政府采購(gòu)法中的缺位
------谷遼海《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》自2003年1月1日實(shí)施，至今已有兩年多。隨著全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模逐年不斷擴(kuò)大，各地政府采購(gòu)方面所出現(xiàn)的問(wèn)題和爭(zhēng)議也隨之增多，政府采購(gòu)本身所存在的缺陷也日漸顯現(xiàn)，如：公開(kāi)招標(biāo)為政府采購(gòu)對(duì)象的主要方式卻沒(méi)有具體的程序性規(guī)定，而競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來(lái)源采購(gòu)等非主要采購(gòu)方式卻在這部法律中有詳盡的操作規(guī)程和適用條件;工程采購(gòu)已納入政府采購(gòu)主管范圍而職能部門卻無(wú)力實(shí)施其職責(zé)；非主要的采購(gòu)方式在我國(guó)政府采購(gòu)法中雖有相應(yīng)的法律規(guī)定，但采購(gòu)主體廣泛采用這些方式卻沒(méi)有受到相應(yīng)的約束和制衡；法律明確授權(quán)制定行政法規(guī)而由于行政權(quán)配置問(wèn)題，相關(guān)部門爭(zhēng)權(quán)奪利，致使這部政府采購(gòu)的行政法規(guī)遲遲不能出臺(tái)。限于篇幅，本文僅對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)的主要方式即公開(kāi)招標(biāo)制度所存在的缺位進(jìn)行論述（注：其它采購(gòu)方式的缺位和失衡，詳見(jiàn)谷遼海所撰寫由群眾出版社出版的《中國(guó)政府采購(gòu)案例評(píng)析》，該書共三卷，在案例評(píng)析的基礎(chǔ)上，更多是政府采購(gòu)法理分析）。
根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》第二十六條規(guī)定，政府采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的方式有公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)等；在這些采購(gòu)方式中，公開(kāi)招標(biāo)被作為政府采購(gòu)對(duì)象的主要采購(gòu)方式。公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式具有信息發(fā)布透明、選擇范圍廣、競(jìng)爭(zhēng)范圍大、公開(kāi)程度高等特點(diǎn)，與其他采購(gòu)方式相比，無(wú)論是透明度上，還是程序上，都是最富有競(jìng)爭(zhēng)力和規(guī)范的采購(gòu)方式，也能最大限度地實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、公正、公平原則，從而也是最大程度地扼制腐敗的有效措施。所以，世界上大多數(shù)國(guó)家都將公開(kāi)招標(biāo)作為主要的采購(gòu)方式。故我國(guó)的政府采購(gòu)法也將此制度作為法定的主要方式。
我國(guó)《政府采購(gòu)法》實(shí)施以來(lái)，實(shí)踐中，公開(kāi)招標(biāo)始終是政府采購(gòu)對(duì)象中的主要采購(gòu)方式。然而，公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程（包括采購(gòu)對(duì)象的審批、招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、中標(biāo)、授標(biāo)等環(huán)節(jié)）中所存在的泄露保密資料、陪標(biāo)圍標(biāo)、歧視排斥投標(biāo)、黑白合同等違法現(xiàn)象幾乎都是公開(kāi)的“秘密”。這類違法行為屢見(jiàn)不鮮的原因一方面是與我國(guó)的誠(chéng)信體系建設(shè)有關(guān)，更重要的則是法律制度上所存在的種種缺陷所致。公開(kāi)招標(biāo)雖然也為我國(guó)所明確規(guī)定的首選方式，但什么樣的情形下適用這一主要采購(gòu)方式，怎么樣來(lái)展開(kāi)公開(kāi)招標(biāo)的采購(gòu)程序，我國(guó)的政府采購(gòu)法中均無(wú)詳細(xì)的章節(jié)描述。此外，政府采購(gòu)法分別將貨物、工程和服務(wù)這三類政府采購(gòu)對(duì)象，適用不同的法律來(lái)調(diào)整。其中規(guī)定工程采購(gòu)適用我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》，而貨物和服務(wù)的公開(kāi)招標(biāo)適用什么樣的法律來(lái)調(diào)整卻沒(méi)有任何的規(guī)定。以下，筆者一方面就現(xiàn)行法律的缺位進(jìn)行闡述和分析，另一方面，對(duì)我國(guó)相關(guān)的行政規(guī)章與法律的沖突內(nèi)容進(jìn)行剖析。
一、我國(guó)政府采購(gòu)法中公開(kāi)招標(biāo)法律程序的缺位
根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》第四條規(guī)定，政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。筆者認(rèn)為，此規(guī)定所存在的法律漏洞有：其一，政府采購(gòu)對(duì)象中的貨物和服務(wù)應(yīng)該適用《政府采購(gòu)法》的規(guī)定進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)；其二，工程采購(gòu)不適用政府采購(gòu)法，但這與政府采購(gòu)法第二條所規(guī)定的適用范圍相矛盾；其三，與工程相關(guān)的貨物和服務(wù)的公開(kāi)招標(biāo)在適用法律方面遇到兩難的境地，不論是選擇《政府采購(gòu)法》還是《招標(biāo)投標(biāo)》的規(guī)定，都將遭遇法律障礙；其四，工程如果是通過(guò)邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)等非公開(kāi)招標(biāo)方式則適用政府采購(gòu)法的規(guī)定；其五，工程采購(gòu)如果非公開(kāi)招標(biāo)則可以排除《招標(biāo)投標(biāo)法》的強(qiáng)行性規(guī)定。對(duì)于前述所存在的漏洞試分析如下：
其一，貨物和服務(wù)的公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)該適用《政府采購(gòu)法》的規(guī)定進(jìn)行。由于法律明確規(guī)定，工程的公開(kāi)招標(biāo)適用我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，也就意味著貨物和服務(wù)的公開(kāi)招標(biāo)不適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。然而，我國(guó)《政府采購(gòu)法》又沒(méi)有對(duì)貨物和服務(wù)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)的具體操作規(guī)程，這樣以來(lái)，勢(shì)必就造成法律適用方面的真空狀態(tài)，為政府采購(gòu)主體任意選擇采購(gòu)方式開(kāi)了方便之門。由于采購(gòu)主體對(duì)采購(gòu)方式的隨意選擇權(quán)不受任何法律監(jiān)督，那么法律所要求的采購(gòu)過(guò)程中的透明度、公平和公正，也就形同虛設(shè)。在法無(wú)明文規(guī)定的情形下，供應(yīng)商的權(quán)利受到侵害也就無(wú)從救濟(jì)。
其二，工程采購(gòu)不適用政府采購(gòu)法，但這與政府采購(gòu)法第二條所規(guī)定的適用范圍相矛盾。法律明確規(guī)定，工程采購(gòu)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，意味著采購(gòu)主體、投標(biāo)供應(yīng)商的權(quán)利義務(wù)、招標(biāo)采購(gòu)的全部程序、法律責(zé)任等方面的內(nèi)容都應(yīng)該適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定。這樣以來(lái)，政府采購(gòu)法第二條的適用范圍和調(diào)整對(duì)象應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的修改。貨物、工程和服務(wù)這三類政府采購(gòu)對(duì)象就需要減去“工程”這一項(xiàng)。否則，必然會(huì)造成法律適用方面的沖突和矛盾。在目前所存在的法律盲點(diǎn)的情形下，政府采購(gòu)采購(gòu)當(dāng)事人所實(shí)施的各種違法行為，主管部門很難有效地行使相應(yīng)的行政主管權(quán)。因?yàn)楣こ痰墓_(kāi)招標(biāo)是屬于財(cái)政部門管理還是屬于城建或者交通或者發(fā)改等部門，各職能部門的監(jiān)管職責(zé)將會(huì)出現(xiàn)相互推卸的情形。
其三，與工程相關(guān)的貨物和服務(wù)的公開(kāi)招標(biāo)在適用法律方面遇到兩難的境地，不論是選擇《政府采購(gòu)法》還是《招標(biāo)投標(biāo)》的規(guī)定，都將遭遇法律障礙。如果工程采購(gòu)不適用政府采購(gòu)法的規(guī)定，那么根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定，與工程相關(guān)的貨物和服務(wù)存在法定情形的也必須公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)�！墩袠�(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)：（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；（二）全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目；（三）使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。前款所列項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。法律或者國(guó)務(wù)院對(duì)必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
這樣以來(lái)，與《政府采購(gòu)法》又有沖突了！我國(guó)政府采購(gòu)法所指的工程中并不包括貨物和服務(wù)的采購(gòu)而是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。政府采購(gòu)貨物和服務(wù)有多種方式，不論是以那種方式都沒(méi)有規(guī)定要適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定。這樣以來(lái)，同是工程建設(shè)，由于存在工程中的貨物和服務(wù)的采購(gòu)對(duì)象，因而同一項(xiàng)目也就存在多頭管理，這一方面給行政主管部門提出了監(jiān)管的難題，另一方面也給違法行為人大開(kāi)了方便。
其四，非招投標(biāo)方式采購(gòu)工程也就排除了《招標(biāo)投標(biāo)法》的適用。這又違反了法律的強(qiáng)制性規(guī)定。由于政府采購(gòu)方式除了公開(kāi)招標(biāo)，還有邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)等非公開(kāi)招標(biāo)方式。根據(jù)則政府采購(gòu)法第四條的規(guī)定，如果政府采購(gòu)工程不是通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，則只能適用政府采購(gòu)法的規(guī)定。但我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，只要是使用了國(guó)有資金的，都必須進(jìn)行招投標(biāo)。這是法律的強(qiáng)制性規(guī)定，況且這部法律對(duì)此又沒(méi)有除外規(guī)定。這樣以來(lái)，兩部法律對(duì)于采購(gòu)工程就有了不同的標(biāo)準(zhǔn)，由于兩部法律都是屬于同一位階的，因而又造成了在適用法律方面的沖突。
根據(jù)以上所述，我國(guó)政府采購(gòu)法在招投標(biāo)程序、工程這一采購(gòu)對(duì)象等方面的法律規(guī)范存在著巨大的漏洞。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的最根本原因，眾所周知的原因，是我國(guó)各行政職能部門為各自先前所擁有的行政職權(quán)進(jìn)行抗?fàn)幍慕Y(jié)果，是各權(quán)力部門“維權(quán)”現(xiàn)象在政府采購(gòu)法中的體現(xiàn)。為維護(hù)我國(guó)法制的統(tǒng)一，為履行政府職能，貨物、
工程和服務(wù)的政府采購(gòu)行為必須要有規(guī)范的采購(gòu)方式和程序，明確各采購(gòu)方式所適用的范圍和條件；其次，要有規(guī)范的采購(gòu)程序，采購(gòu)主體才能依照法定的程序開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，從而便于政府采購(gòu)主管部門進(jìn)行規(guī)范化管理和監(jiān)督檢查。總之，為了政府采購(gòu)市場(chǎng)的統(tǒng)一，為了保證政府采購(gòu)有序、健康地發(fā)展，政府采購(gòu)法必須設(shè)專門的章節(jié)規(guī)定政府采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的公開(kāi)招標(biāo)程序。
二，我國(guó)政府采購(gòu)的行政規(guī)章難以彌補(bǔ)法律的闕漏
2002年6月29日，九屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第八十七條規(guī)定，本法實(shí)施的具體步驟和辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。法律頒布至今已經(jīng)兩年多的時(shí)間，人們千呼萬(wàn)喚的行政法規(guī)《政府采購(gòu)實(shí)施細(xì)則》仍然深居閨閣。隨著政府采購(gòu)中的違法現(xiàn)象普遍上升，我國(guó)財(cái)政部終于2004年8月先后出臺(tái)了《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《中央單位政府采購(gòu)管理實(shí)施辦法》、《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》等部門規(guī)章。這些行政規(guī)章從法律的效力和位階來(lái)說(shuō)，都是非常低的，很難對(duì)政府采購(gòu)的主要方式公開(kāi)招標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行有效管理。就招投標(biāo)活動(dòng)的行政規(guī)章來(lái)說(shuō)，我國(guó)已經(jīng)有許多的部門規(guī)章，國(guó)家發(fā)展委、交通部、鐵道部、建設(shè)部、信息產(chǎn)業(yè)部等都有相應(yīng)的規(guī)章。由于各行業(yè)有各自的職能和主管范圍，適用各自的部門規(guī)章。所以，如果要形成全國(guó)統(tǒng)一的政府采購(gòu)市場(chǎng)，必須要有一部凌駕于各部門規(guī)章之上的行政法規(guī)，從而才能避免各職能部門之間的利益沖突和權(quán)利之爭(zhēng)。下面，筆者具體談一下，財(cái)政部的行政規(guī)章難以彌補(bǔ)法律的闕漏問(wèn)題。
（一）采購(gòu)對(duì)象的公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)該遵循我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定。根據(jù)我國(guó)憲法的位階理論，《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》都是屬于同一位階的，具有同樣的法律效力，應(yīng)該優(yōu)先于行政法規(guī)、行政規(guī)章的適用。根據(jù)我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條規(guī)定，這部法律適用于中國(guó)境內(nèi)的所有招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，除非法律另有規(guī)定。政府采購(gòu)法沒(méi)有規(guī)定貨物和服務(wù)公開(kāi)招標(biāo)的詳細(xì)內(nèi)容，故應(yīng)該遵循《招標(biāo)投標(biāo)法》所規(guī)定的內(nèi)容。除非前述兩部法律都沒(méi)有規(guī)定公開(kāi)招標(biāo)的內(nèi)容，在此情形下，才可以適用相關(guān)的行政規(guī)章。由于公開(kāi)招標(biāo)已有法律規(guī)定，且有具體的操作規(guī)程，權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等內(nèi)容，根據(jù)責(zé)任法定原則，政府采購(gòu)活動(dòng)中如果違反《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，將受到這部法律的相應(yīng)制裁。反之，法無(wú)明文規(guī)定不處罰。
（二）行政規(guī)章與法律相沖突的內(nèi)容無(wú)效。供應(yīng)商是政府采購(gòu)中的當(dāng)事人之一，在公開(kāi)招標(biāo)活動(dòng)中，為謀取非法利益，投標(biāo)供應(yīng)商與采購(gòu)主體串通或者提供虛假材料等違法行為屢見(jiàn)不鮮，法律已有相應(yīng)的禁止性規(guī)定。但財(cái)政部的規(guī)章比招標(biāo)投標(biāo)法所規(guī)定的內(nèi)容擴(kuò)大了處罰幅度，顯然應(yīng)屬于無(wú)效。對(duì)于供應(yīng)商的前述違法行為，根據(jù)財(cái)政部《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第七十四條規(guī)定，投標(biāo)人應(yīng)該同時(shí)被處罰款、列入不良行為記錄名單、在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)等三類的行政處罰，而我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)前述投標(biāo)人的違法行為所給予的行政處罰種類和幅度分別是：其一是罰款，其二是，情節(jié)嚴(yán)重的，一年至二年內(nèi)被禁止參加招標(biāo)的項(xiàng)目的投標(biāo)資格。這里的禁止交易，法律所賦予行政主體的自由裁量權(quán)的幅度是一年至二年，不能超過(guò)二年，且必須是違法行為情節(jié)嚴(yán)重的才能實(shí)施禁止交易；而行政規(guī)章賦予行政主體享有一年至三年內(nèi)的自由裁量權(quán)，且不需要具備情節(jié)嚴(yán)重。顯而易見(jiàn)，這是違反了法律羈束規(guī)定。
筆者在財(cái)政部的幾個(gè)規(guī)章中，還可以尋找到許多類似前述超越法定權(quán)限的規(guī)定內(nèi)容。由于行政處罰內(nèi)容違反法定權(quán)限，一旦被處罰人訴諸法律，將會(huì)產(chǎn)生不利于行政主體的法律后果。而導(dǎo)致這一后果的正是行政規(guī)章所規(guī)定的。
根據(jù)前述，我國(guó)《政府采購(gòu)法》存在著許多的缺陷和漏洞。除了前述已經(jīng)談及的，還有的是我國(guó)政府采購(gòu)法沒(méi)有明確規(guī)定專家評(píng)審制度。專家評(píng)審制度在我國(guó)政府采購(gòu)方式中有著關(guān)舉足輕重的作用。不論是公開(kāi)招標(biāo)，還是其它采購(gòu)方式，都需要成立專家評(píng)標(biāo)委員會(huì)或稱專家評(píng)審小組。由于法律中沒(méi)有明確規(guī)定，財(cái)政部雖然專門出臺(tái)了一部專家評(píng)審的行政規(guī)章，正如筆者在前述談到的位階和效力問(wèn)題，我認(rèn)為，很難有效地規(guī)范政府采購(gòu)中的公開(kāi)招標(biāo)的采購(gòu)方式，同樣，對(duì)其它非主要的采購(gòu)方式也是一樣。
作為政府采購(gòu)實(shí)踐中的一名法律工作者，幾年來(lái)的實(shí)務(wù)工作，筆者既有擔(dān)任采購(gòu)主體法律顧問(wèn)的，也有供應(yīng)商的。面對(duì)著一本本卷宗，一堆堆的問(wèn)題，以及采購(gòu)當(dāng)事人渴望幫助的眼神，有著十六年法律職業(yè)人生涯的我，在我國(guó)的《政府采購(gòu)法》面前，有時(shí)竟然束手無(wú)策，愛(ài)莫能助！一次又一次地不斷地翻閱著法律條文，擺在面前的問(wèn)題有時(shí)還是無(wú)法解決。故本文對(duì)我國(guó)《政府采購(gòu)法》在實(shí)際執(zhí)行中所存在的問(wèn)題，需要修改和完善的條款，希望引起有關(guān)部門的重視，從而在我國(guó)真正建立起高效、先進(jìn)、健全、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的財(cái)政資金分配、使用、管理制度，使我國(guó)的政府采購(gòu)得以有效運(yùn)行和迅速發(fā)展。
總而言之，我國(guó)的政府采購(gòu)任重而道遠(yuǎn)。
（注：本文作者系北京市遼海律師事務(wù)所
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