推進依法行政的理念和目標

推進依法行政的理念和長遠目標

　　一、推進依法行政的理念

　　依法行政，簡言之，就是行政機關自身的設立（包括職能的確定、組織設立、權力來源）、行政機關的運行（尤其是行使行政權力）都必須依據(jù)法律的規(guī)定并遵守相應程序，一切行政行為都要接受法律的監(jiān)督，違法行政應承擔法定責任。

　　依法行政作為一個原則，是近代資產(chǎn)階級革命反對封建專制的產(chǎn)物，是法治主義在行政領域的體現(xiàn)。由于國情的差異和對法治的理解不同，依法行政原則的表述也因國而異：在稱謂上，英國稱為法治或依法行政，法國稱為行政法治，日本稱為法治行政；在具體內(nèi)容上，英國主要反映為越權無效原則和自然公正原則，美國為正當法律程序原則，德國為法律優(yōu)先原則和法律保留原則。各國盡管在依法行政的稱謂和具體內(nèi)容上理解不一，但是行政必須遵循法治原則，在法律之下進行是共同的。

　　與西方建立在深厚的法治傳統(tǒng)基礎上不同，我國提出依法行政口號是經(jīng)濟體制改革、政治體制和行政管理體制改革的產(chǎn)物。從1984年彭真同志提出要從依靠政策辦事逐步過渡到不僅依靠政策還要依法辦事，到1993年黨的十四屆三中全會作出《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，明確要求“各級政府都要依法行政，依法辦事”，黨的十五大進一步強調(diào)“一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，實行執(zhí)法責任制和評議考核制，再到1999年”依法治國、建設社會主義法治國家“入憲，依法行政走過了一條不平常的道路，作為依法治國、建設社會主義法治國家的重要組成部分，依法行政”不僅是現(xiàn)代政府管理方式的一次重大變革，更是現(xiàn)代政府管理模式的一場深刻革命“。

　　我國的依法行政脫胎于計劃經(jīng)濟時期，受制于轉型期種種現(xiàn)實情況的約束，目前在許多方面還帶有大量的人治因素和現(xiàn)象，過于注重形式上行政的“合法性”，忽視行政的實質目的、法本身的正當性，這與建立社會主義市場經(jīng)濟、加入WTO后新形勢對政府的要求是不一致的，不僅給依法行政事業(yè)本身帶來了一定的消極影響，而且還在一定程度上制約了經(jīng)濟、社會等領域的改革和發(fā)展。 黨的16大后，全面建設小康社會，深化經(jīng)濟體制改革、完善社會主義市場經(jīng)濟體制，發(fā)展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的新形勢均對依法行政提出了新的要求，如何適應這些要求，積極推進依法行政，并在推進中實現(xiàn)自身由形式主義向實質主義的轉型，是今后開展依法行政工作的亟待解決的重大課題。而“法律的變革，不單純是法典的編纂問題，重要的是社會的演進和觀念的轉變”， 理念是行動的先導和動力，當前最重要的任務就是努力克服計劃經(jīng)濟下人治傳統(tǒng)對依法行政的不良影響，真正建立符合市場經(jīng)濟的依法行政，使依法行政的理念實現(xiàn)由人治到法治的徹底轉變，具體而言，新形勢下推進依法行政應樹立下列理念：

　�。ㄒ唬┮獦淞⒎�律至上理念

　　法律至上，是指法律取代其他社會規(guī)范成為政治、經(jīng)濟、和社會生活的主宰，具有最高的權威和效力。法律至上是法治的核心理念，對于政府權力而言，這意味著在法治狀態(tài)下，靜態(tài)的政府權力受到法律的“邊際約束”；動態(tài)的政府權力受到法律的控制。 簡言之，法律至上要求行政在法律之下，無法律即無行政，行政職能和行政組織實現(xiàn)法定化，行政權力來源于法律，行政權力的行使和對社會的干預必須依據(jù)法律并不得違反法律的規(guī)定，違法應承擔相應法律責任。

　　法律至上是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。“商品是天生的平等派”，市場經(jīng)濟的發(fā)展一方面要求市場主體能在自由、平等的基礎上自主地進行交換，這就需要一整套適應市場經(jīng)濟的法律制度來明確并保護產(chǎn)權，確保存在一個公平的市場和競爭環(huán)境，規(guī)范市場行為；另一方面市場經(jīng)濟也要求規(guī)范政府權力，防止政府干涉市場的同時承擔市場無法承擔的職能，這也需要用法律的形式規(guī)范政府權力和行為。市場經(jīng)濟需要法律提供產(chǎn)權、自由和市場，并作為規(guī)則協(xié)調(diào)市場主體之間、市場主體與國家權力之間的關系，市場經(jīng)濟的本質是法治經(jīng)濟，法治的經(jīng)濟自然呼喚法律至上。 此外，現(xiàn)代市場經(jīng)濟是建立在理性分析基礎上的“理性資本主義”，理性分析的前提之一就是存在重視原則和形式，具有可預測性的“形式理性”的法律，顯然，法律至上是確保法律具有“形式理性”的重要前提。

　　法律至上是法治和依法行政的本質要求。法治，顧名思義即為法律的統(tǒng)治（rule of law），法律在人之上，人們必須接受并服從法律的統(tǒng)治，與人治相較，其本質特點在于法治情形下法律取代個人成為政治、經(jīng)濟和社會生活的主導力量。法律在最高、終極的意義上具有規(guī)制和裁決人們行為的力量，它是公民行為的最終向導，是司法活動的唯一準繩，不論是私人還是政府都必須首先和主要受法律約束；在社會主義國家，法律也應具有至高無上的權威，即法律至上，其核心在于憲法至上和司法至上；法律至上性原則的價值一方面在于確立法律下的公民主動、自由選擇的權利，另一方面在于確立權力必須在法律授予的基礎上依法行使的原則。 依法行政，要求行政依法律進行，法律構成行政的依據(jù)和規(guī)則，法律具有至上的權威和效力。

　　當前樹立法律至上理念也是我國推進依法行政工作的前提條件。很難想象，在一個法律并不具備最高權威和效力的國度能真正實現(xiàn)依法行政，此時的依法行政只不過是權力的一個好看的擺設而已。我們要推進依法行政，首先就必須培養(yǎng)起人們對法律的信仰，因為沒有被信仰的法律只是一個沒有靈魂的軀殼，并不能真正規(guī)范權力，而要使法律被信仰，一條重要的路徑就是使法律（尤其是憲法）在行政中真正樹立起至高無上的地位。法律至上不僅要求法律具有秩序意義上的最高權威和效力，而且還要求法律作為一種價值追求而不是一種工具存在并發(fā)揮作用。當前，受制于長期的封建專制統(tǒng)治，人治傳統(tǒng)、法律工具論思想在人們的心目和行為方式中具有極為濃厚的影響，現(xiàn)實中權大于法、情大于法等現(xiàn)象普遍，法律缺乏權威，得不到貫徹或被任意違反，其根源即在于法律缺乏價值屬性而導致不被信仰，法律現(xiàn)實中沒有在政治和社會生活中確立至上的地位，這反過來更強化了法律工具論、人治的意識和相應行為，形成了一種“怪圈”。要扭轉這種局面，出路在于樹立法律至上的權威和地位，使法律真正作為一個規(guī)則運行并發(fā)揮作用，分配權力、義務，實現(xiàn)自由、公平和正義，在自我完善的基礎上形成與社會的良性互動關系，最終實現(xiàn)人治文化向法治文化的轉型，實現(xiàn)依法行政。

　�。ǘ�）要樹立權利本位理念

　　權利本位包含兩層含義：一是指在權利與權力的關系上，應當樹立權力來自權利，權力為權利服務的理念，權力不得侵犯相對人的消極權利，同時又必須積極運作以保障相對人積極權利的實現(xiàn)；一是在權利與義務關系上

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