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我市水上交通安全生產(chǎn)和管理現(xiàn)狀難點及建議
文章標題：我市水上交通安全生產(chǎn)和管理現(xiàn)狀難點及建議
__作為海島城市，長期以來，海運業(yè)一直是我市的支柱產(chǎn)業(yè)之一。近幾年來，我市認真貫徹實施水運強省工程，市委、市政府抓住機遇出臺了一系列鼓勵扶持航運業(yè)發(fā)展的政策措施，海上運輸業(yè)得到了快速發(fā)展。全市各級政府和各部門在積極實施水運強省工程，引導和鼓勵發(fā)展海運業(yè)的同時，切實加強水上交通安全管理，確保了全市水上交通安全形勢穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。為探索建立水上交通安全管理長效機制，我們對__水上交通安全生產(chǎn)和管理現(xiàn)狀、存在的難點問題進行了調(diào)研和分析，并提出建立水上交通安全管理長效機制的幾點思路和建議。
一、__水上交通安全生產(chǎn)和管理現(xiàn)狀
1、__水上交通安全生產(chǎn)現(xiàn)狀
近幾年來，我市水上交通客(渡)運運力發(fā)展相對平穩(wěn)，貨運運力發(fā)展兇猛，水上交通安全生產(chǎn)形勢總體穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，安全事故各項指標逐年下降。據(jù)統(tǒng)計，全市水上客(渡)運力從2003年底的28414客位、2004年底29240客位、2005年底31528客位、止2006年9月底33500客位。全市水上貨運運力從2003年底的100.39萬載重噸、2004年底141.09萬載重噸、2005年底187.84萬載重噸、止2006年9月底225萬載重噸。全市水上交通發(fā)生一般以上事故：2004年發(fā)生20起、死亡失蹤44人、沉船18艘，2005年發(fā)生19起、死亡失蹤25人、沉船16艘，2006年1—9月發(fā)生8起、死亡失蹤13人、沉船5艘。從近三年來發(fā)生水上交通一般以上事故分析，一般以上事故均發(fā)生在貨運船舶，重大亡人事故均發(fā)生在1000總噸以下的普通貨運船舶，尤其是500總噸以下的運石運砂船舶占相當高的比例（有部分是無營運證船舶）。近幾年客(渡)運船舶安全生產(chǎn)未發(fā)生亡人事故，主要得益于以下幾個因素：一是水上交通基礎設施的不斷建設改善，二是客渡船更新改造步伐加快，三是各級政府和各部門安全監(jiān)管和運力調(diào)控力度的加大，四是客渡運企業(yè)安全生產(chǎn)管理水平的不斷提高。
2、__水上交通安全管理現(xiàn)狀
我市水上交通安全管理因水監(jiān)體制分設和洋山港開發(fā)以及內(nèi)部管理體制等原因，初步形成了以下管理特點和現(xiàn)狀：
在政府和交通行業(yè)管理考核層面：市政府對各縣(區(qū))政府和市交通委、各縣(區(qū))政府對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣(區(qū))交通局，實行了年度安全生產(chǎn)控制指標分解和目標管理責任制考核，年初簽訂責任書，年底進行考核。市交通委對各縣(區(qū))交通局實行了年度安全生產(chǎn)行業(yè)管理責任制考核，年初分解事故控制指標簽訂責任書，年底實行安全生產(chǎn)行業(yè)目標管理責任制考核。
在水上交通行業(yè)監(jiān)管層面：全市水上交通行業(yè)管理按運輸企業(yè)進行屬地管理。市交通委委托市航運管理服務局按《水上運輸條例》進行管理執(zhí)法，對各縣(區(qū))交通局實行行業(yè)管理指導督促。市航運管理服務局直屬__港務管理局，__港務管理局直屬市政府，為市政府指定港口行政主管部門。定海、普陀兩區(qū)交通局和航管所分設，航管所由市航運管理局直管；岱山、嵊泗兩縣交通局、航管所、港務分局實行三塊牌子一套班子合署辦公。
在水上交通安全監(jiān)管層面：__海事局直屬浙江海事局管理，下轄岱山、嵊泗、沈家門、普陀山、定海5個海事處，負責__轄區(qū)（不包括洋山海域）的海上交通安全監(jiān)管。
近三年來，在水上貨運市場快速發(fā)展和現(xiàn)有管理體制機制的情況下，全市各級政府和水上交通安全管理部門，切實采取了強化企業(yè)主體責任，加強目標管理責任制考核，加強水運市場監(jiān)管和水上航行安全監(jiān)管，開展水上交通安全各類安全專項整治，加大安全宣傳教育培訓，加強海上搜救力量建設等各項加強水上交通安全管理有效措施，在確保了全市水上交通安全形勢穩(wěn)定好轉(zhuǎn)方面收到了一定的成效，但全市水上交通安全形勢依然嚴峻，長效管理機制尚待探索和逐步建立，在探索建立水上安全長效管理機制上也遇到不少的難點問題。
二、__水上交通安全管理的難點
1、水上交通安全管理體制復雜，責任制落實難
一是水監(jiān)體制分設后，各級政府難以對相關(guān)海上安全監(jiān)管機構(gòu)實行責任制考核。二是行業(yè)管理體制原因，交通主管部門難以對航運管理機構(gòu)實施水上交通安全行業(yè)管理責任制考核，特別是市級和定海、普陀更為突出。三是責任難明確，責任制落實難。如登記注冊、稅收上交市級的水運企業(yè)（除交通委委屬5家企業(yè)外），按運輸企業(yè)地(兩縣兩區(qū))進行屬地管理，兩區(qū)政府不愿管，政府與企業(yè)簽訂安全生產(chǎn)責任書難（主要是定海、普陀兩區(qū)）；又如：針對無證搭客小船的安全監(jiān)管責任，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責任是明確的，但對交通和海事來說監(jiān)管責任難分主次，難以形成監(jiān)管合力。
2、業(yè)主和從業(yè)人員安全意識淡薄，安全教育制度難落實
從近幾年發(fā)生的事故來看，水上重大交通事故主要發(fā)生在貨運船舶和非營運船舶，2004年運石運砂船舶事故呈高發(fā)態(tài)勢，2005年下半年
以來高發(fā)態(tài)勢得到了有效遏制。發(fā)生事故的主要原因：一是業(yè)主(船主)自身安全意識淡薄，只重經(jīng)濟效益，輕安全生產(chǎn)，指揮船舶超載、超風級航行，有的無證營運。二是從業(yè)人員文化程度低、年齡大，海上安全技術(shù)水平低，安全意識淡薄，特別是轉(zhuǎn)產(chǎn)的漁民和船東雇用的內(nèi)地民工從事海運作業(yè)，違章作業(yè)現(xiàn)象比較明顯。這些現(xiàn)象和原因都反映了部分運輸企業(yè)（船主）安全教育制度未落實和難落實。
3、運力發(fā)展與船員培訓不同步，源頭監(jiān)管難
一是船員培訓遠遠落后運力發(fā)展速度。從2003年底到2006年9底，我市運力增長了124.13，貨運船舶數(shù)（貨船）增加41.43，雖然政府相當重視，也積極采取措施，擴大水運船員招生培訓規(guī)模，但船員培訓也需要時間周期。二是行業(yè)管理部門源頭監(jiān)管難。如交通部門辦理船舶營運證時，按上級要求，只能做到適任船員證書監(jiān)管到位，但運輸企業(yè)船舶在取得營運證后，在實際營運中往往“人證不符，一證多用”，造成了實際上的有證船員不能到崗到位，尤其是委管船舶的缺證現(xiàn)象較為普遍。三是海事監(jiān)管力量不足，源頭監(jiān)管難。我市從事運石運砂的船舶裝卸作業(yè)點大多處在懸水小島，裝卸作業(yè)點遠離海事簽訂點，而這些船舶更多的是采用晝伏夜出的方式裝運，更談不上主動到各海事簽訂點簽證。對此，海事監(jiān)督管理也因力量不足，沒有更加有效的監(jiān)管辦法。
4、安全投入保障機制不完善，客運設施客渡船維修更新改造難
一是客渡運碼頭、渡口維修保養(yǎng)和客渡船更新改造經(jīng)費保障機制不完善，維護更新改造難。我市在前幾年新建和改造了一大批水上交通客渡運碼頭設施，更新改造了一大批客渡船，幾年后，又面臨新的更新改造周期，維修保養(yǎng)和更新經(jīng)費較難落實；此外有部分小島隨著港口項目的落戶開發(fā)，客貨流量劇增，部分客渡運設施和渡船已不能滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要，急待改造更新。二是水上交通安全法律保障體系不完善。目前，水上交通安全法律法規(guī)相當滯后，如：《中華人民共和國海上交通安全法》已實施了22年未修訂；又如：《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》又不適應沿海地區(qū)；再如：國家和省政府都明確要求建立“安全費用提取制度”和“安全生產(chǎn)風險抵押金制度”，但具體配套的實施辦法還遲遲未出臺等。
三、建立水上交通安全長效管理機制的幾點思路和建議
針對我市水上交通安全管理的難點問題，我們認為建立水上交通安全長效管理機制應著重在水上交通安全責任落實、宣傳教育培訓、源頭監(jiān)管、安全保障、監(jiān)管協(xié)調(diào)等制度機制上進行建立和完善。
（一）建立完善水上交通安全責任落實制度
安全責任是安全生產(chǎn)的靈魂。安全生產(chǎn)必須明確責任，落實責任。水上交通安全涉及到各級政府和多個相關(guān)部門，以及水運企業(yè)單位和人員。因此必須在運輸生產(chǎn)各環(huán)節(jié)明確責任部門和人員，做到人人有責任、事事有責任人，橫向到邊、縱向到底，達到責權(quán)利統(tǒng)一，強化監(jiān)督，嚴格責任追究。一是要明確安全責任。政府是水上交通安全生產(chǎn)的監(jiān)管主體，水運企業(yè)是安全生產(chǎn)的主體。從政府角度來說，要牢固樹立發(fā)展經(jīng)濟是政績，安全生產(chǎn)也是政績的理念。作為本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)第一責任人，省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府主要領導要把安全生產(chǎn)納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃，建立健全各級領導安全生產(chǎn)責任制和安全生產(chǎn)控制考核指標體系，逐級抓好落實，要對管轄范圍內(nèi)的水運企業(yè)安全生產(chǎn)實施監(jiān)管，重大隱患要胸中有數(shù)，重大問題要親自動手抓。各級水上交通安全監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)、行業(yè)管理部門是政府監(jiān)管主體的組成部分，必須認真貫徹各級黨委政府水上交通安全生產(chǎn)部署，堅持從嚴、公正、廉潔執(zhí)法，盡心盡職，任勞任怨，切實履行好監(jiān)管、監(jiān)察、行業(yè)管理等職責。對照現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)，我們認為水上交通運輸安全各相關(guān)部門機構(gòu)的主要職責是：行業(yè)管理部門主要是依照《水路運輸條例》對水運市場秩序進行監(jiān)管，嚴格把好水運企業(yè)的市場準入關(guān)，同時要對進入水運市場的企業(yè)資質(zhì)實施監(jiān)管（目前實施預警制度），指導督促水運企業(yè)不斷完善和落實內(nèi)部安全管理規(guī)章制度和責任制。水上交通安全監(jiān)督管理機構(gòu)的主要是依照《水上交通安全法》等法律法規(guī)，對水運企業(yè)船舶實施安全監(jiān)督管理，查處無證、超載、超員、超風和不按規(guī)定配備持證船員等影響水上交通安全的違法行為。安全監(jiān)督監(jiān)察部門主要是依法查處和追究水上交通事故相關(guān)責任單位和責任人的責任。從水運企業(yè)角度來說，直接掌握水上交通運輸經(jīng)營決策權(quán)的法人代表是安全生產(chǎn)第一責任人，必須對本單位的安全生產(chǎn)負總責。企業(yè)的領導人和經(jīng)營者要自覺接受政府的依法監(jiān)管、行業(yè)管理部門的有效指導和社會的廣泛監(jiān)督，確保黨和國家安全生產(chǎn)的方針政策、法律法規(guī)在本企業(yè)的貫徹落實；要依法依規(guī)，自覺保證和增加安全投入，改善安全條件，加強改進安全基礎管理，搞好安全教育培訓，排查和治理隱患，創(chuàng)建安全型企業(yè)，切實保障從業(yè)人員的生命安全和健康利益。二是要落實安全責任。安全責任落實應從兩大安全責任主體入手，通過建立簽訂責任書制度去落實。從政府作為監(jiān)管主體角度，各級政府應加強對水上交通安全的統(tǒng)一領導，落實水上交通安全管理機構(gòu)、人員、經(jīng)費和設備，特別是縣鄉(xiāng)政府要建立、健全本行政區(qū)域內(nèi)縣、鄉(xiāng)、村和水運企業(yè)（船主）四級船舶安全責任制，落實渡船、船員、旅客定額的安全管理責任制。要通過層層簽訂安全管理責任書去落實安全責任。同時還應與安全監(jiān)督、監(jiān)察機構(gòu)、行業(yè)管理部門簽訂水上安全生產(chǎn)控制考核指標責任書。從水運企業(yè)作為安全生產(chǎn)責任主體角度，企業(yè)內(nèi)部要建立健全橫向到邊、縱向到底的安全責任制，把安全生產(chǎn)管理責任層層分解，落實到一線，落實到最基層，落實到具體崗位，同樣也要通過簽訂責任書、承諾書的形式，形成制度。三是建立安全責任考核和責任追究機制。安全責任書的簽訂不等于安全責任的落實。無論從政府和企業(yè)的角度來說，安全責任制的落實還要通過目標考核和責任追究來實現(xiàn)，應建立完善一整套責任制考核辦法，把安全生產(chǎn)責任制考核納入政府政績，企業(yè)業(yè)績的重要考核內(nèi)容，作為評價使用干部的重要依據(jù)，加強監(jiān)督考核，建立激勵約束機制。
（二）建立完善安全宣傳教育培訓制度
從我市幾年來發(fā)生的水上交通安全事故分析，主要原因是絕大多數(shù)從業(yè)人員安全意識淡薄造成。因此，必須建立完善安全宣傳教育培訓制度，通過加強安全文化建設，強化全社會的安全意識。一是要建立水上交通安全生產(chǎn)宣傳制度。政府和相關(guān)部門應將水上交通安全生產(chǎn)宣傳列入重點范疇，普及水上交通安全法規(guī)及常識，堅持開展形式多樣、內(nèi)容豐富的日常性、群眾性安全宣傳活動，大力弘揚水上交通安全文化，全面提高水上交通安全意識，營造全社會關(guān)注和重視水上交通安全的良好氛圍。如定期組織水上交通安全知識講座、知識競賽，定期公布水上交通安全事故情況，開展安全文化進企業(yè)、安全知識進家庭及安全生產(chǎn)月、反三違月活動等，逐步形成制度，長期堅持。同時應建立群眾監(jiān)督網(wǎng)絡，落實群眾報告或舉報途經(jīng)，建立水上交通事故隱患或安全生產(chǎn)違法行為報告（舉報）反饋制度。二是要建立完善水上交通安全生產(chǎn)教育培訓制度。加強水上交通安全教育培訓，是提高從業(yè)人員素質(zhì)，增強職工和公民的自我保護意識的有效途經(jīng)。水上交通安全監(jiān)管相關(guān)部門應建立水運企業(yè)主要負責人、安全管理人員定期教育培訓和持證上崗制度，加強監(jiān)督檢查。水運企業(yè)也應建立職工安全教育培訓和持證上崗制度。要定期開展“不違章指揮、不違章作業(yè)、不違反勞動紀律”為主要內(nèi)容的安全教育，加強對船員等從業(yè)人員的專業(yè)技能培訓，提高從業(yè)人員安全知識和安全操作技能。
（三）建立完善水上交通安全生產(chǎn)源頭監(jiān)管機制
加強水上交通安全生產(chǎn)源頭監(jiān)管，是預防和減少事故的有效手段。水上交通安全相關(guān)管理部門應根據(jù)各自職責，建立相應的源頭監(jiān)管機制，從水上運輸生產(chǎn)過程來看，我們認為應著重完善以下監(jiān)管機制，也可以說是嚴把五個關(guān)口，建立三項制度。即：在市場準入方面要嚴把五關(guān)。一是嚴把船舶檢驗關(guān)，堅決禁止不符合安全營運條件的低質(zhì)量船舶進入水運市場，同時要建立完善老舊船舶強制檢驗制度和超齡報廢船舶強制拆解制度。二是要嚴把船員考試發(fā)證關(guān)，從事水上運輸?shù)拇瑔T要經(jīng)相關(guān)培訓機構(gòu)培訓考核合格后取得相關(guān)證書，嚴厲打擊取締偽造船員證書行為，規(guī)范船員證書管理。三是要嚴把航運公司安全管理體系審核關(guān)，全面實施航運公司安全管理體系制度。四是要嚴把航運公司審批關(guān)，對航運公司安全制度未建立或不健全、安全管理人員（海務、機務）不到位的，要嚴格控制進入水運市場。五是要嚴把船舶營運證辦理關(guān)，建立船員管理全國聯(lián)網(wǎng)制度，改變“一證多用、有證無人”的現(xiàn)狀。在船舶營運監(jiān)管方面應建立三項制度。一是建立完善船舶營運簽證制度。要加強對船舶超載、超風級和配員不足的監(jiān)管，建立船員管理通報制度和違法違規(guī)船舶黑名單制度等。二是建立災害性氣候期間船舶動態(tài)報告制度。要及時掌握船舶動態(tài)，督促企業(yè)船舶及時避風避災。三是建立貨運船舶（特別是運石運砂船）裝卸貨源頭管理制度。加強對裝卸點的監(jiān)管，禁止超載、超風級營運。如我市建立了遇9級以上大風等災害性天氣期間的船舶動態(tài)報告、通信聯(lián)絡、回港避風三項制度后，交通運輸船舶在災害性氣候期間的事故明顯減少。
（四）建立完善水上交通安全保障機制
水上交通運輸生產(chǎn)與安全基礎條件、安全法律法規(guī)密切相關(guān)，加大安全投入，改善安全基礎條件，健全完善水上交通安全法律法規(guī)，是安全生產(chǎn)的重要保障。一是要建立水上交通客運船舶（尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船）更新改造的經(jīng)費保障機制。我市2001至2004年，用三年時間，各方籌集資金，投入了1億余元，對全市54艘老舊客渡船進行了更新改造，極大地改善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船的安全渡運技術(shù)狀況，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡運安全起到了至關(guān)重要的保障作用，也得到了省廳的大力支持。但隨時間的推移，又面臨著新一輪更新改造經(jīng)費保障的困難。因此，迫切需要建立完善經(jīng)費保障機制。我們認為：交通部、交通廳應主動向本級政府提出經(jīng)費保障建議，列入各級政府財政預算；同時要加大力度支持企業(yè)技術(shù)改造，增加技改補助資金。二是要建立完善客運碼頭、渡口維護經(jīng)費保障機制。幾年來各級交通部門已將客渡運碼頭改建新建列入交通水運設施建設規(guī)劃，建成和改造了一大批客運碼頭設施，但維修保養(yǎng)經(jīng)費一直沒有保障。因此，也迫切需要建立類似公路維修保養(yǎng)的經(jīng)費保障機制。三是要健全完善水上交通安全法律保障體系。水上交通安全法律法規(guī)是實施水上運輸生產(chǎn)和安全管理的依據(jù)。因此，建議加快水上交通安全法律法規(guī)的立法進程和相配套的實施辦法的修改和制訂。如：盡快修訂《中華人民共和國海上交通安全法》；盡快制訂和出臺《船舶法》、《船員條例》、《船舶登記條例》等涉及水上交通安全管理基礎性法律法規(guī)；盡快制訂和出臺國家或地方性配套實施辦法或規(guī)定，如“安全費用提取辦法”、“安全風險抵押金管理規(guī)定”等。形成適應社會主義市場經(jīng)濟的水上交通安全法律法規(guī)體系，為各級政府、管理部門提供強有力的法律保障。
（五）建立水上交通安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機制
建立水上交通安全長效管理機制，關(guān)鍵在體制機制創(chuàng)新。前面提到水上交通安全監(jiān)管涉及各相關(guān)部門，主要有交通、海事、航管、安監(jiān)等部門，但管理對象都是單一的，即水運企業(yè)。管理的直接目的也是單一的，即監(jiān)督水運企業(yè)依法經(jīng)營，防止和減少水上交通事故及帶人的生命和財產(chǎn)損失。因此，從避免“執(zhí)法擾民”、提高政府“依法行政”效率和監(jiān)管效果等方面來考慮，我們認為都應該在法律法規(guī)明確各相關(guān)部門職責、理順體制的基礎上，創(chuàng)新機制，建立水上交通安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。一是要建立水上交通安全信息共享制。各相關(guān)部門之間應建立信息共享平臺，以便于各相關(guān)管理部門、機構(gòu)在同一時間了解掌握水上交通安全信息，有利于各部門按照各自職責，及時、有針對性地采取措施。二是要建立水上交通安全聯(lián)席會議制度。要定期召開聯(lián)席會議，分析研究當前或一個時段水上交通安全存在的重點、難點問題和解決辦法，形成相互配合、齊抓共管的局面。我市個別縣（區(qū)）今年建立了水上交通安全聯(lián)席會議制度后，在解決研究水上交通安全存在的重點、難點問題上收到了明顯的效果。三是要建立水上交通安全聯(lián)合檢查、執(zhí)法機制。如：春節(jié)等重大節(jié)假日、黃金周前開展水上交通安全聯(lián)合檢查，既可避免多個部門對同一企業(yè)船舶的重復檢查現(xiàn)象，又可提高政府依法行政效率。又如：針對水上交通安全隱患突出開展的專項整治等，采取水上聯(lián)合執(zhí)法的形式，往往會收到單個部門執(zhí)法難以收到的效果等。
總之，建立水上交通安全長效管理機制，是抓好水上交通安全，確保水上交通安全形勢穩(wěn)定的必由之路。水上交通安全涉及到各級政府和多個相關(guān)部門，從長遠角度看，應該建立“政府統(tǒng)一領導，交通部門綜合管理，海事機構(gòu)依法監(jiān)管，各相關(guān)部門積極配合，企業(yè)安全自律，群眾參與監(jiān)督，社會廣泛支持”的水上交通安全格局。
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以來高發(fā)態(tài)勢得到了有效遏制。發(fā)生事故的主要原因：一是業(yè)主(船主)自身安全意識淡薄，只重經(jīng)濟效益，輕安全生產(chǎn)，指揮船舶超載、超風級航行，有的無證營運。二是從業(yè)人員文化程度低、年齡大，海上安全技術(shù)水平低，安全意識淡薄，特別是轉(zhuǎn)產(chǎn)的漁民和船東雇用的內(nèi)地民工從事海運作業(yè)，違章作業(yè)現(xiàn)象比較明顯。這些現(xiàn)象和原因都反映了部分運輸企業(yè)（船主）安全教育制度未落實和難落實。
3、運力發(fā)展與船員培訓不同步，源頭監(jiān)管難
一是船員培訓遠遠落后運力發(fā)展速度。從2003年底到2006年9底，我市運力增長了124.13，貨運船舶數(shù)（貨船）增加41.43，雖然政府相當重視，也積極采取措施，擴大水運船員招生培訓規(guī)模，但船員培訓也需要時間周期。二是行業(yè)管理部門源頭監(jiān)管難。如交通部門辦理船舶營運證時，按上級要求，只能做到適任船員證書監(jiān)管到位，但運輸企業(yè)船舶在取得營運證后，在實際營運中往往“人證不符，一證多用”，造成了實際上的有證船員不能到崗到位，尤其是委管船舶的缺證現(xiàn)象較為普遍。三是海事監(jiān)管力量不足，源頭監(jiān)管難。我市從事運石運砂的船舶裝卸作業(yè)點大多處在懸水小島，裝卸作業(yè)點遠離海事簽訂點，而這些船舶更多的是采用晝伏夜出的方式裝運，更談不上主動到各海事簽訂點簽證。對此，海事監(jiān)督管理也因力量不足，沒有更加有效的監(jiān)管辦法。
4、安全投入保障機制不完善，客運設施客渡船維修更新改造難
一是客渡運碼頭、渡口維修保養(yǎng)和客渡船更新改造經(jīng)費保障機制不完善，維護更新改造難。我市在前幾年新建和改造了一大批水上交通客渡運碼頭設施，更新改造了一大批客渡船，幾年后，又面臨新的更新改造周期，維修保養(yǎng)和更新經(jīng)費較難落實；此外有部分小島隨著港口項目的落戶開發(fā)，客貨流量劇增，部分客渡運設施和渡船已不能滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要，急待改造更新。二是水上交通安全法律保障體系不完善。目前，水上交通安全法律法規(guī)相當滯后，如：《中華人民共和國海上交通安全法》已實施了22年未修訂；又如：《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》又不適應沿海地區(qū)；再如：國家和省政府都明確要求建立“安全費用提取制度”和“安全生產(chǎn)風險抵押金制度”，但具體配套的實施辦法還遲遲未出臺等。
三、建立水上交通安全長效管理機制的幾點思路和建議
針對我市水上交通安全管理的難點問題，我們認為建立水上交通安全長效管理機制應著重在水上交通安全責任落實、宣傳教育培訓、源頭監(jiān)管、安全保障、監(jiān)管協(xié)調(diào)等制度機制上進行建立和完善。
（一）建立完善水上交通安全責任落實制度
安全責任是安全生產(chǎn)的靈魂。安全生產(chǎn)必須明確責任，落實責任。水上交通安全涉及到各級政府和多個相關(guān)部門，以及水運企業(yè)單位和人員。因此必須在運輸生產(chǎn)各環(huán)節(jié)明確責任部門和人員，做到人人有責任、事事有責任人，橫向到邊、縱向到底，達到責權(quán)利統(tǒng)一，強化監(jiān)督，嚴格責任追究。一是要明確安全責任。政府是水上交通安全生產(chǎn)的監(jiān)管主體，水運企業(yè)是安全生產(chǎn)的主體。從政府角度來說，要牢固樹立發(fā)展經(jīng)濟是政績，安全生產(chǎn)也是政績的理念。作為本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)第一責任人，省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府主要領導要把安全生產(chǎn)納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃，建立健全各級領導安全生產(chǎn)責任制和安全生產(chǎn)控制考核指標體系，逐級抓好落實，要對管轄范圍內(nèi)的水運企業(yè)安全生產(chǎn)實施監(jiān)管，重大隱患要胸中有數(shù)，重大問題要親自動手抓。各級水上交通安全監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)、行業(yè)管理部門是政府監(jiān)管主體的組成部分，必須認真貫徹各級黨委政府水上交通安全生產(chǎn)部署，堅持從嚴、公正、廉潔執(zhí)法，盡心盡職，任勞任怨，切實履行好監(jiān)管、監(jiān)察、行業(yè)管理等職責。對照現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)，我們認為水上交通運輸安全各相關(guān)部門機構(gòu)的主要職責是：行業(yè)管理部門主要是依照《水路運輸條例》對水運市場秩序進行監(jiān)管，嚴格把好水運企業(yè)的市場準入關(guān)，同時要對進入水運市場的企業(yè)資質(zhì)實施監(jiān)管（目前實施預警制度），指導督促水運企業(yè)不斷完善和落實內(nèi)部安全管理規(guī)章制度和責任制。水上交通安全監(jiān)督管理機構(gòu)的主要是依照《水上交通安全法》等法律法規(guī)，對水運企業(yè)船舶實施安全監(jiān)督管理，查處無證、超載、超員、超風和不按規(guī)定配備持證船員等影響水上交通安全的違法行為。安全監(jiān)督監(jiān)察部門主要是依法查處和追究水上交通事故相關(guān)責任單位和責任人的責任。從水運企業(yè)角度來說，直接掌握水上交通運輸經(jīng)營決策權(quán)的法人代表是安全生產(chǎn)第一責任人，必須對本單位的安全生產(chǎn)負總責。企業(yè)的領導人和經(jīng)營者要自覺接受政府的依法監(jiān)管、行業(yè)管理部門的有效指導和社會的廣泛監(jiān)督，確保黨和國家安全生產(chǎn)的方針政策、法律法規(guī)在本企業(yè)的貫徹落實；要依法依規(guī)，自覺保證和增加安全投入，改善安全條件，加強改進安全基礎管理，搞好安全教育培訓，排查和治理隱患，創(chuàng)建安全型企業(yè)，切實保障從業(yè)人員的生命安全和健康利益。二是要落實安全責任。安全責任落實應從兩大安全責任主體入手，通過建立簽訂責任書制度去落實。從政府作為監(jiān)管主體角度，各級政府應加強對水上交通安全的統(tǒng)一領導，落實水上交通安全管理機構(gòu)、人員、經(jīng)費和設備，特別是縣鄉(xiāng)政府要建立、健全本行政區(qū)域內(nèi)縣、鄉(xiāng)、村和水運企業(yè)（船主）四級船舶安全責任制，落實渡船、船員、旅客定額的安全管理責任制。要通過層層簽訂安全管理責任書去落實安全責任。同時還應與安全監(jiān)督、監(jiān)察機構(gòu)、行業(yè)管理部門簽訂水上安全生產(chǎn)控制考核指標責任書。從水運企業(yè)作為安全生產(chǎn)責任主體角度，企業(yè)內(nèi)部要建立健全橫向到邊、縱向到底的安全責任制，把安全生產(chǎn)管理責任層層分解，落實到一線，落實到最基層，落實到具體崗位，同樣也要通過簽訂責任書、承諾書的形式，形成制度。三是建立安全責任考核和責任追究機制。安全責任書的簽訂不等于安全責任的落實。無論從政府和企業(yè)的角度來說，安全責任制的落實還要通過目標考核和責任追究來實現(xiàn)，應建立完善一整套責任制考核辦法，把安全生產(chǎn)責任制考核納入政府政績，企業(yè)業(yè)績的重要考核內(nèi)容，作為評價使用干部的重要依據(jù)，加強監(jiān)督考核，建立激勵約束機制。
（二）建立完善安全宣傳教育培訓制度
從我市幾年來發(fā)生的水上交通安全事故分析，主要原因是絕大多數(shù)從業(yè)人員安全意識淡薄造成。因此，必須建立完善安全宣傳教育培訓制度，通過加強安全文化建設，強化全社會的安全意識。一是要建立水上交通安全生產(chǎn)宣傳制度。政府和相關(guān)部門應將水上交通安全生產(chǎn)宣傳列入重點范疇，普及水上交通安全法規(guī)及常識，堅持開展形式多樣、內(nèi)容豐富的日常性、群眾性安全宣傳活動，大力弘揚水上交通安全文化，全面提高水上交通安全意識，營造全社會關(guān)注和重視水上交通安全的良好氛圍。如定期組織水上交通安全知識講座、知識競賽，定期公布水上交通安全事故情況，開展安全文化進企業(yè)、安全知識進家庭及安全生產(chǎn)月、反三違月活動等，逐步形成制度，長期堅持。同時應建立群眾監(jiān)督網(wǎng)絡，落實群眾報告或舉報途經(jīng)，建立水上交通事故隱患或安全生產(chǎn)違法行為報告（舉報）反饋制度。二是要建立完善水上交通安全生產(chǎn)教育培訓制度。加強水上交通安全教育培訓，是提高從業(yè)人員素質(zhì)，增強職工和公民的自我保護意識的有效途經(jīng)。水上交通安全監(jiān)管相關(guān)部門應建立水運企業(yè)主要負責人、安全管理人員定期教育培訓和持證上崗制度，加強監(jiān)督檢查。水運企業(yè)也應建立職工安全教育培訓和持證上崗制度。要定期開展“不違章指揮、不違章作業(yè)、不違反勞動紀律”為主要內(nèi)容的安全教育，加強對船員等從業(yè)人員的專業(yè)技能培訓，提高從業(yè)人員安全知識和安全操作技能。
（三）建立完善水上交通安全生產(chǎn)源頭監(jiān)管機制
加強水上交通安全生產(chǎn)源頭監(jiān)管，是預防和減少事故的有效手段。水上交通安全相關(guān)管理部門應根據(jù)各自職責，建立相應的源頭監(jiān)管機制，從水上運輸生產(chǎn)過程來看，我們認為應著重完善以下監(jiān)管機制，也可以說是嚴把五個關(guān)口，建立三項制度。即：在市場準入方面要嚴把五關(guān)。一是嚴把船舶檢驗關(guān)，堅決禁止不符合安全營運條件的低質(zhì)量船舶進入水運市場，同時要建立完善老舊船舶強制檢驗制度和超齡報廢船舶強制拆解制度。二是要嚴把船員考試發(fā)證關(guān)，從事水上運輸?shù)拇瑔T要經(jīng)相關(guān)培訓機構(gòu)培訓考核合格后取得相關(guān)證書，嚴厲打擊取締偽造船員證書行為，規(guī)范船員證書管理。三是要嚴把航運公司安全管理體系審核關(guān)，全面實施航運公司安全管理體系制度。四是要嚴把航運公司審批關(guān)，對航運公司安全制度未建立或不健全、安全管理人員（海務、機務）不到位的，要嚴格控制進入水運市場。五是要嚴把船舶營運證辦理關(guān)，建立船員管理全國聯(lián)網(wǎng)制度，改變“一證多用、有證無人”的現(xiàn)狀。在船舶營運監(jiān)管方面應建立三項制度。一是建立完善船舶營運簽證制度。要加強對船舶超載、超風級和配員不足的監(jiān)管，建立船員管理通報制度和違法違規(guī)船舶黑名單制度等。二是建立災害性氣候期間船舶動態(tài)報告制度。要及時掌握船舶動態(tài)，督促企業(yè)船舶及時避風避災。三是建立貨運船舶（特別是運石運砂船）裝卸貨源頭管理制度。加強對裝卸點的監(jiān)管，禁止超載、超風級營運。如我市建立了遇9級以上大風等災害性天氣期間的船舶動態(tài)報告、通信聯(lián)絡、回港避風三項制度后，交通運輸船舶在災害性氣候期間的事故明顯減少。
（四）建立完善水上交通安全保障機制
水上交通運輸生產(chǎn)與安全基礎條件、安全法律法規(guī)密切相關(guān)，加大安全投入，改善安全基礎條件，健全完善水上交通安全法律法規(guī)，是安全生產(chǎn)的重要保障。一是要建立水上交通客運船舶（尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船）更新改造的經(jīng)費保障機制。我市2001至2004年，用三年時間，各方籌集資金，投入了1億余元，對全市54艘老舊客渡船進行了更新改造，極大地改善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船的安全渡運技術(shù)狀況，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡運安全起到了至關(guān)重要的保障作用，也得到了省廳的大力支持。但隨時間的推移，又面臨著新一輪更新改造經(jīng)費保障的困難。因此，迫切需要建立完善經(jīng)費保障機制。我們認為：交通部、交通廳應主動向本級政府提出經(jīng)費保障建議，列入各級政府財政預算；同時要加大力度支持企業(yè)技術(shù)改造，增加技改補助資金。二是要建立完善客運碼頭、渡口維護經(jīng)費保障機制。幾年來各級交通部門已將客渡運碼頭改建新建列入交通水運設施建設規(guī)劃，建成和改造了一大批客運碼頭設施，但維修保養(yǎng)經(jīng)費一直沒有保障。因此，也迫切需要建立類似公路維修保養(yǎng)的經(jīng)費保障機制。三是要健全完善水上交通安全法律保障體系。水上交通安全法律法規(guī)是實施水上運輸生產(chǎn)和安全管理的依據(jù)。因此，建議加快水上交通安全法律法規(guī)的立法進程和相配套的實施辦法的修改和制訂。如：盡快修訂《中華人民共和國海上交通安全法》；盡快制訂和出臺《船舶法》、《船員條例》、《船舶登記條例》等涉及水上交通安全管理基礎性法律法規(guī)；盡快制訂和出臺國家或地方性配套實施辦法或規(guī)定，如“安全費用提取辦法”、“安全風險抵押金管理規(guī)定”等。形成適應社會主義市場經(jīng)濟的水上交通安全法律法規(guī)體系，為各級政府、管理部門提供強有力的法律保障。
（五）建立水上交通安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機制
建立水上交通安全長效管理機制，關(guān)鍵在體制機制創(chuàng)新。前面提到水上交通安全監(jiān)管涉及各相關(guān)部門，主要有交通、海事、航管、安監(jiān)等部門，但管理對象都是單一的，即水運企業(yè)。管理的直接目的也是單一的，即監(jiān)督水運企業(yè)依法經(jīng)營，防止和減少水上交通事故及帶人的生命和財產(chǎn)損失。因此，從避免“執(zhí)法擾民”、提高政府“依法行政”效率和監(jiān)管效果等方面來考慮，我們認為都應該在法律法規(guī)明確各相關(guān)部門職責、理順體制的基礎上，創(chuàng)新機制，建立水上交通安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。一是要建立水上交通安全信息共享制。各相關(guān)部門之間應建立信息共享平臺，以便于各相關(guān)管理部門、機構(gòu)在同一時間了解掌握水上交通安全信息，有利于各部門按照各自職責，及時、有針對性地采取措施。二是要建立水上交通安全聯(lián)席會議制度。要定期召開聯(lián)席會議，分析研究當前或一個時段水上交通安全存在的重點、難點問題和解決辦法，形成相互配合、齊抓共管的局面。我市個別縣（區(qū)）今年建立了水上交通安全聯(lián)席會議制度后，在解決研究水上交通安全存在的重點、難點問題上收到了明顯的效果。三是要建立水上交通安全聯(lián)合檢查、執(zhí)法機制。如：春節(jié)等重大節(jié)假日、黃金周前開展水上交通安全聯(lián)合檢查，既可避免多個部門對同一企業(yè)船舶的重復檢查現(xiàn)象，又可提高政府依法行政效率。又如：針對水上交通安全隱患突出開展的專項整治等，采取水上聯(lián)合執(zhí)法的形式，往往會收到單個部門執(zhí)法難以收到的效果等。
總之，建立水上交通安全長效管理機制，是抓好水上交通安全，確保水上交通安全形勢穩(wěn)定的必由之路。水上交通安全涉及到各級政府和多個相關(guān)部門，從長遠角度看，應該建立“政府統(tǒng)一領導，交通部門綜合管理，海事機構(gòu)依法監(jiān)管，各相關(guān)部門積極配合，企業(yè)安全自律，群眾參與監(jiān)督，社會廣泛支持”的水上交通安全格局。
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