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加快推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的難點(diǎn)和對(duì)策
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是穩(wěn)定和完善家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的重要舉措，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、解決農(nóng)業(yè)效益低下的必然選擇。近幾年來(lái)，如東縣各地在引導(dǎo)和推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面進(jìn)行了一些有益的嘗試，也取得了一定的成效，但總體來(lái)說(shuō)，流轉(zhuǎn)規(guī)模不大，進(jìn)展減緩，效益不高，與現(xiàn)階段農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平不相適應(yīng)。如何正確理解和把握黨和國(guó)家的土地承包法律、政策，引導(dǎo)和保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性，順應(yīng)形勢(shì)，因地制宜，因勢(shì)利導(dǎo)，加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中亟需研究和解決的重要課題。一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)
從如東縣情況看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：
1、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程呈減緩趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2005年5月底止，全縣累計(jì)土地流轉(zhuǎn)面積為5.65萬(wàn)畝，占總承包面積4.6%，僅比去年底增加0.92萬(wàn)畝，上升0.8個(gè)百分點(diǎn)。50畝以上連片流轉(zhuǎn)50塊，4560畝，僅比去年增加6塊，增加面積為1742畝。
2、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式呈趨多樣性，但仍以互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓為主。其中轉(zhuǎn)包1.71萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積30.3%，互換2.06萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積36.5%，轉(zhuǎn)讓1.25萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積22.1%，而租賃、入股等形式的流轉(zhuǎn)僅占17.1%。
3、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)呈明顯的區(qū)域性。不同地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、用途不同。鎮(zhèn)郊周圍村土地流轉(zhuǎn)快于內(nèi)地村，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移比重大的村土地流轉(zhuǎn)快于純農(nóng)勞力較多的村，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整快的地區(qū)快于以稻麥種植業(yè)為主的地區(qū)。
4、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益的不均衡性�；Q、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓絕大部分屬于無(wú)償流轉(zhuǎn)。而租賃、入股等流轉(zhuǎn)形式中，由于地區(qū)性、行業(yè)性和流轉(zhuǎn)用途的差異，流轉(zhuǎn)收益存在很大的不均衡性。租金標(biāo)準(zhǔn)高的多達(dá)1000元/畝，低的不足200元/畝，形成了利益分配的不合理、不規(guī)范。
5、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的動(dòng)因從以解決勞地矛盾為主開(kāi)始轉(zhuǎn)向項(xiàng)目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，但部分仍處于自發(fā)自流狀態(tài)，流轉(zhuǎn)隨意性較大，從而帶來(lái)了流轉(zhuǎn)程序的不完善和流轉(zhuǎn)效益的低下，也給社會(huì)穩(wěn)定造成了一定的 隱患。
二、影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程的主要因素
1、思想認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)制約著土地流轉(zhuǎn)。一些農(nóng)村基層干部片面理解中央的土地承包政策，將穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)完全對(duì)立開(kāi)來(lái)，認(rèn)為延長(zhǎng)土地承包期30年不變是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙，只有徹底打破家庭經(jīng)營(yíng)才能解決農(nóng)村土地市場(chǎng)的建立，才能推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，因此在實(shí)際工作中形成兩種傾向，一是無(wú)所作為，放任自流，把土地流轉(zhuǎn)中所必須遵循的農(nóng)戶自愿原則完全看成農(nóng)民的自主自發(fā)行為，疏于管理和服務(wù)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)情況胸中無(wú)數(shù)，底數(shù)不清，又對(duì)土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新問(wèn)題研究不夠，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的辦法不多，缺乏必要的推動(dòng)措施，從而使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)處于無(wú)序狀態(tài)。二是行政包辦代替，違背農(nóng)民意愿，無(wú)償或低價(jià)強(qiáng)行推動(dòng)流轉(zhuǎn)，熱衷圈地搞政績(jī)，侵犯農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
2、中介服務(wù)滯后，市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制尚未形成，限制著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。雖然各鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但大部分有名無(wú)實(shí)，只在農(nóng)經(jīng)部門掛掛牌子，由農(nóng)經(jīng)站抓抓數(shù)字統(tǒng)計(jì)，真正按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作要求，充當(dāng)流轉(zhuǎn)服務(wù)媒介、履行服務(wù)職能，發(fā)揮中介效能的還不多。流轉(zhuǎn)信息暢通、發(fā)布功能齊全、中介服務(wù)完善、管理規(guī)范嚴(yán)密的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制尚未完全形成。
3、農(nóng)民的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)阻礙著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。絕大多數(shù)農(nóng)民還是把承包地作為自己主要的生產(chǎn)資料和最終的生活保障。盡管目前農(nóng)產(chǎn)品供求矛盾日益突出，農(nóng)業(yè)效益比較低下，農(nóng)民的種田積極性有所下降，有部分勞力已開(kāi)始轉(zhuǎn)向農(nóng)外產(chǎn)業(yè)并獲得一定的收入，但由于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的流轉(zhuǎn)性和收益的不確定性，農(nóng)戶寧愿粗耕粗放，賠本經(jīng)營(yíng)，也寸土必爭(zhēng)，不愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)存有戒心，把土地看成了“保命田”、“退路田”。農(nóng)民濃厚的戀土情結(jié)、保守思想在一定程度上阻礙了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。
三、加快推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策措施
土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)快慢和規(guī)模大小，在一定程度上也反映出一個(gè)地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平和發(fā)展趨勢(shì)。正確分析形勢(shì)，堅(jiān)持因地制宜，合理引導(dǎo)推動(dòng)，有助于加快土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。
1、加深政策理解，認(rèn)清土地流轉(zhuǎn)的必然趨勢(shì)，引導(dǎo)、保護(hù)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。
實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是黨在農(nóng)村政策的基石。農(nóng)戶承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須在長(zhǎng)期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的前提下進(jìn)行。但穩(wěn)定土地承包關(guān)系與鼓勵(lì)農(nóng)戶在承包期內(nèi)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)并不矛盾。健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效利用是以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的完善和發(fā)展，它不僅不會(huì)動(dòng)搖雙層經(jīng)營(yíng)體制，反而會(huì)有助于這一制度的長(zhǎng)期穩(wěn)定。一方面，要切實(shí)防止不顧條件、違背農(nóng)民意愿、包辦代替、強(qiáng)制命令、侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象和行為；另一方面，也要因地制宜，因勢(shì)利導(dǎo)，循序漸進(jìn)，堅(jiān)持政策疏導(dǎo)，轉(zhuǎn)變農(nóng)民觀念，提高農(nóng)民素質(zhì)，千方百計(jì)調(diào)動(dòng)和激發(fā)農(nóng)民主動(dòng)積極參與土地流轉(zhuǎn)的積極性和熱情。對(duì)二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到農(nóng)外產(chǎn)業(yè)，有穩(wěn)定的勞動(dòng)崗位和收入來(lái)源，農(nóng)戶已缺乏種田積極性的地區(qū)，要積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地集約化經(jīng)營(yíng)程度。凡有利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、有利于提高土地產(chǎn)出率和勞動(dòng)生產(chǎn)率、有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收的土地流轉(zhuǎn)形式都應(yīng)提倡和鼓勵(lì)。對(duì)目前暫不具備條件、不適宜大規(guī)模流轉(zhuǎn)的地區(qū)，要盡力為農(nóng)戶間自愿、合理流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件，提供方便，加強(qiáng)指導(dǎo)。
2、切實(shí)轉(zhuǎn)換職能，改變工作作風(fēng)，發(fā)揮村級(jí)組織的管理協(xié)調(diào)作用。農(nóng)戶是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，承包土地是否流轉(zhuǎn)，以何種形式和什么樣的補(bǔ)償形式流轉(zhuǎn)，最終由農(nóng)戶自己決定。但這不等于村級(jí)組織在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中無(wú)所作為。村級(jí)組織對(duì)土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)和管理負(fù)有重要的責(zé)任，發(fā)揮著不可替代的作用，既不能強(qiáng)制推行，統(tǒng)包統(tǒng)攬，又不能放任自流，聽(tīng)之任之。從目前情況看，村級(jí)組織的具體作用表現(xiàn)為：一是提供信息。及時(shí)掌握本地區(qū)農(nóng)民的流轉(zhuǎn)要求和思想動(dòng)態(tài)，提供流轉(zhuǎn)項(xiàng)目，為流轉(zhuǎn)雙方牽線搭橋。二是服務(wù)協(xié)調(diào)。對(duì)土地流轉(zhuǎn)中的個(gè)案問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)疏導(dǎo)，化解矛盾，消除不安定因素。對(duì)土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)就業(yè)及選擇新的增長(zhǎng)渠道提供信息，因勢(shì)利導(dǎo)，不斷增強(qiáng)抗御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。在實(shí)行規(guī)模流轉(zhuǎn)時(shí)，對(duì)個(gè)別農(nóng)戶可采取以流轉(zhuǎn)促流轉(zhuǎn)的辦法。三是監(jiān)測(cè)管理。對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程及流轉(zhuǎn)后土地利用情況、經(jīng)營(yíng)效益進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)采取相應(yīng)對(duì)策，確保農(nóng)民利益不受損失。
3、強(qiáng)化服務(wù)，優(yōu)化環(huán)境。農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是生產(chǎn)力發(fā)展的必然趨勢(shì)，但農(nóng)戶作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，缺乏市場(chǎng)對(duì)土地供需情況及發(fā)展趨勢(shì)的了解，缺乏應(yīng)付市場(chǎng)不確定風(fēng)險(xiǎn)的能力和手段，必須依托于有關(guān)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。因此，要努力形成自下而上、網(wǎng)絡(luò)狀、多功能、緊密型的中介服務(wù)體系。建立以農(nóng)經(jīng)部門為依托，農(nóng)林、土管、城管、綜治等相關(guān)職能部門參加的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行緊密型組合、市場(chǎng)性運(yùn)作、科學(xué)化管理，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造更為廣闊的服務(wù)空間。土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的職能可包括：制訂土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃，建立土地流轉(zhuǎn)信息系統(tǒng)，收集發(fā)布土地供需信息；規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，統(tǒng)一辦理土地流轉(zhuǎn)合同（協(xié)議）；組織開(kāi)展集體土地流轉(zhuǎn)收益評(píng)估，研究制訂并發(fā)布土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)性價(jià)格，協(xié)調(diào)各方利益；進(jìn)行項(xiàng)目推介等。
4、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，典型引導(dǎo)。不斷發(fā)現(xiàn)、總結(jié)、推廣土地流轉(zhuǎn)的成功典型經(jīng)驗(yàn)，利用各種方式，讓更多的農(nóng)民了解土地流轉(zhuǎn)的成功典型及其效果。加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作的調(diào)查研究，積累經(jīng)驗(yàn)，積極引導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)。充分發(fā)揮種田大戶、投資開(kāi)發(fā)者和流轉(zhuǎn)收益戶的示范引導(dǎo)作用，促進(jìn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，通過(guò)召開(kāi)土地流轉(zhuǎn)研討會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)等形式，加大工作推進(jìn)力度。在不斷總結(jié)、推廣經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，把農(nóng)民群眾的創(chuàng)造和實(shí)踐上升到理性認(rèn)識(shí)，用典型引導(dǎo)、項(xiàng)目牽動(dòng)，促進(jìn)承包土地合理、規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)。
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