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農(nóng)牧村土地承包經(jīng)營權流轉問題探討
農(nóng)牧村土地承包經(jīng)營權流轉問題探討近幾年來，**區(qū)認真貫徹落實《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》等法律法規(guī)的規(guī)定及政策，把促進農(nóng)牧村土地承包經(jīng)營權流轉（土地包括耕地、林地、草地），發(fā)展農(nóng)牧業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營作為當前新農(nóng)牧村建設的突破口，作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的重要抓手，作為遏制土地拋荒、確保農(nóng)牧業(yè)基礎的著力點，作為發(fā)展農(nóng)牧村經(jīng)濟、增加農(nóng)牧民收入新的增長點，通過采取廣泛宣傳引導、試點示范帶動、建設平臺規(guī)范服務、政策扶持激勵等一系列措施，促進了我區(qū)農(nóng)牧村土地承包經(jīng)營權流轉工作順利進行。
一、土地經(jīng)營權流轉工作的新特點
從近幾年農(nóng)牧村土地承包經(jīng)營權流轉工作來看，我區(qū)土地流轉呈現(xiàn)出面積逐年增加，形式靈活多樣，作法趨向規(guī)范，影響日益擴大的特點。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，截至2012年底，我區(qū)農(nóng)牧村土地承包經(jīng)營權流轉面積65949.19畝，其中：轉包9535.19畝，占14.5%,轉讓1500畝，占2.2%，互換11687畝，占17.8%,出租36643畝，占55.6%,股份合作3378.8畝，占5.1%，其他形式流轉3205.2畝，占4.8%。土地經(jīng)營權流轉主要呈現(xiàn)三種規(guī)模經(jīng)營模式：
一是農(nóng)牧民合作社帶動型，合作社+農(nóng)牧戶的發(fā)展模式，即通過成立各類農(nóng)牧民合作社，帶動農(nóng)牧戶流轉經(jīng)營。如瑪曲縣扎西唐歐拉羊養(yǎng)殖合作社，以草場、牲畜入股的方式，流轉草場5萬多畝，將流轉牧戶的草場，統(tǒng)一經(jīng)營管理、統(tǒng)一抗災保畜、統(tǒng)一畜疫防治、統(tǒng)一生產(chǎn)和銷售、統(tǒng)一按股分紅，這樣，既提高了草場的利用率，又增強了畜牧業(yè)抵御自然災害的能力，形成了權、責、利共擔的現(xiàn)代畜牧業(yè)管理體系。并吸納16家流轉戶的勞動力擔負合作社飼養(yǎng)員工作，解決無畜戶勞動力的就業(yè)問題，共同分享合作社的收益。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，2012年底，社員人均收入比非社員增加200元，年人均收入達到4562元。
二是種養(yǎng)能手帶動型，即種田能手或養(yǎng)殖大戶租賃土地，憑借合作社平臺實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。如洛大苗木種植農(nóng)民專業(yè)合作社由原村支部書記郎有才發(fā)起，帶動全村102戶苗木種植戶組織參與合作社。租賃閑置土地2000余畝建設苗木種植基地。合作社統(tǒng)一苗木籽種采購和供應，統(tǒng)一生產(chǎn)技術規(guī)程，統(tǒng)一技術培訓，并組織群眾投工投勞進行實際操作。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，2012年苗木種植面積為2000余畝，年利潤達1400多萬元，吸收合作社成員750人，人均收入達到1.87萬元，即增加了農(nóng)牧民收入，又有效解決了農(nóng)牧村土地棄耕、拋荒的難題。
三是龍頭企業(yè)帶動型，公司+基地的發(fā)展模式。在不改變土地所有制性質、不改變土地用途、不損害農(nóng)民權益和依法有償自愿原則的前提下，采用長期租賃或季節(jié)性托管等方式，實現(xiàn)集中聯(lián)片種植、適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展之路。如卓尼縣佛光藏藥材專業(yè)合作社是由佛賜藏藥材開發(fā)有限責任公司牽頭組建，合作社吸納周邊300多戶農(nóng)牧戶發(fā)展種植丹參、唐古特大黃、秦艽、羌活等藏中藥材2400多畝，經(jīng)過幾年的探索實踐、從當初的單一種植秦艽發(fā)展到現(xiàn)在的種植秦艽、羌活、唐古特大黃、獨一味等十多個品種的藏中藥材，現(xiàn)已初步形成了“公司+合作社+基地+農(nóng)牧戶”的藏中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模。特別是合作社堅持以科技化、市場化、規(guī)�；�、規(guī)范化為導向，加強與甘肅農(nóng)業(yè)大學、**區(qū)農(nóng)業(yè)技術推廣站和**區(qū)科技開發(fā)交流中心等對口科研機構的技術合作，使他們長期成為合作社的技術支撐單位。在基地建設中積極引進新技術、新項目、培養(yǎng)農(nóng)民技術工。為帶動我區(qū)藏中藥材產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展起到了積極作用。
二、土地經(jīng)營權流轉工作的現(xiàn)實意義
實踐證明，農(nóng)牧村土地承包經(jīng)營權的合理有序規(guī)范流轉，對促進新農(nóng)牧村建設，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)意義重大，影響深遠。主要可歸納為以下幾點：
一是可以解決“誰來種地養(yǎng)畜”的問題。當前，由于外出務工的收入遠遠高于在家種田養(yǎng)畜的收入，農(nóng)牧村青壯年基本上都外出務工了，留在家的只是老弱病殘人員，沒有耕種養(yǎng)畜能力。加之，部分農(nóng)牧民對土地經(jīng)營權流轉在思想上存在一定的顧慮，由于務工經(jīng)商收入不穩(wěn)定，擔心承包耕地或草場一旦流轉出去，自己想種地或養(yǎng)畜時還能不能收回自己的耕地或草場，害怕失去最基本的生存保障，自己不種不養(yǎng)也不愿讓他人耕種放牧。推進土地經(jīng)營權流轉，有利于解決目前“誰來種地”、“誰來養(yǎng)畜”的問題。
二是可以解決土地撂荒閑置的問題。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，目前全區(qū)土地撂荒主要是季節(jié)性的撂荒，占土地總面積的三分之一。土地撂荒閑置從分布上看，主要分布在城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)或少數(shù)邊遠、零星、貧瘠耕地的村組。推進土地經(jīng)營權流轉，抓緊研究完善相關法律制度，鼓勵和支持撂荒閑置土地向專業(yè)大戶、家庭農(nóng)牧場、農(nóng)牧民合作社流轉，有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。
三是可以解決土地規(guī)模經(jīng)營的問題。目前，就我區(qū)農(nóng)區(qū)而言，大多數(shù)農(nóng)戶仍然維持著“一家三四口，種地五六畝，分散七八處”的生產(chǎn)經(jīng)營格局，不便于開展農(nóng)業(yè)基礎設施建設，不便于農(nóng)業(yè)機械化和新技術的推廣應用，不便于農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管，這已成為轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設的突出障礙。因此，只有推進土地經(jīng)營權流轉，將土地承包權價值化、資本化、市場化，實現(xiàn)生產(chǎn)要素寬范圍、大規(guī)模地優(yōu)化配置，才能引導社會資金源源不斷地流向農(nóng)牧村，促進農(nóng)牧村經(jīng)濟和現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展。
四是可以解決土地經(jīng)營糾紛問題。當前，在農(nóng)牧村社會的不穩(wěn)定因素中，有很大部分與土地糾紛有關。農(nóng)牧村土地糾紛，根源在于多數(shù)農(nóng)牧戶土地流轉不規(guī)范、合同內(nèi)容不完善，農(nóng)牧村土地流轉平臺建設滯后，土地糾紛不能得到及時的調(diào)解、仲裁和司法處理。推進土地經(jīng)營權流轉，使農(nóng)牧民的土地承包權益有可靠的保障，有利于化解土地糾紛，能夠為農(nóng)牧村的和諧穩(wěn)定奠定制度基礎。
三、現(xiàn)實問題分析
農(nóng)牧村土地承包經(jīng)營權流轉對發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，完善農(nóng)牧村基本經(jīng)營制度，維護農(nóng)牧民土地承包權益，促進現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展及增加農(nóng)牧民收入具有相當重要的作用，但由于受觀念、利益、制度、政策等方面因素的影響和制約，仍存在一些亟待解決的問題：
一是農(nóng)牧民有“戀土”情結和擔憂顧慮。土地對于農(nóng)牧民來說，既是最基本的生產(chǎn)資料，又是最基本的生活保障，也是農(nóng)牧民求發(fā)展的重要資源。由于傳統(tǒng)思想意識、宣傳引導不夠廣泛深入和農(nóng)牧村社會保障體系不完善等原因，致使農(nóng)牧民“戀土”情結較濃和擔憂顧慮較多。特別是隨著年齡的增加，在外打工越來越困難。尤其是黨中央、國務院關于全面取消農(nóng)業(yè)稅和實行農(nóng)業(yè)各項補貼等一系列強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策之后，土地更成了農(nóng)牧民的聚寶盆，農(nóng)牧民的“戀土”情結更強了。加之相當一部分農(nóng)牧民對土地流轉政策認識不清，擔心土地承包經(jīng)營權流轉出去后，沒有了穩(wěn)定收入，失去生活保障；擔心各種惠農(nóng)補貼享受不到，自身利益受損。又加之國家逐年增加補貼力度，農(nóng)畜產(chǎn)品價格的普遍上漲，土地的畝均凈收入絕對量呈增長態(tài)勢，使得農(nóng)牧民不愿意把自己的土地承包經(jīng)營權流轉出去。農(nóng)牧民的這些顧慮和擔心，制約著土地流轉，是一些地方土地流轉速度慢、規(guī)模小、合同期限短的主要原因之一。
二是對土地承包經(jīng)營權流轉工作重視不夠�？h市鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和村級組織對農(nóng)牧村土地承包經(jīng)營權流轉尚未引起高度重視，沒有把這項工作作為“三農(nóng)”工作的一項重要內(nèi)容列入議事日程，存在著越位和缺位現(xiàn)象。在對土地流轉管理工作中，有的不顧農(nóng)牧民意愿，對當?shù)赝恋亓鬓D制定硬性指標，習慣于用行政手段要求農(nóng)牧民流轉土地經(jīng)營權，有的順其自然發(fā)展，未能結合當?shù)貙嶋H，認真研究制定鼓勵、引導土地流轉的政策措施，缺乏行之有效的土地流轉管理制度，使土地流轉尚處于一種自然無序的狀態(tài)。
三是缺乏健全的土地流轉服務體系�？h市鄉(xiāng)鎮(zhèn)村尚未健全農(nóng)牧村土地流轉服務網(wǎng)絡，不能及時開展土地流轉工作信息發(fā)布、項目推介、政策咨詢、糾紛調(diào)解等經(jīng)常性事務以及經(jīng)驗總結、推廣。在供求主體之間缺乏專門從事農(nóng)牧村土地流轉的中介服務組織，使流入者找不到合適的流出者，而需要土地的人則又找不到有意向的出讓者。由于缺乏規(guī)范的土地流轉市場支撐，農(nóng)牧民在土地流轉中帶有很大的盲目性，往往出現(xiàn)利益分配不合理，農(nóng)牧民拿小頭，大戶或企業(yè)拿大頭的現(xiàn)象。
四是土地流轉行為不規(guī)范。在土地流轉活動中，由于一些農(nóng)牧民法律意識淡薄，往往是口頭約定的多，統(tǒng)一、規(guī)范地簽訂具有法律效力書面合同的少，即使有書面合同，其格式、內(nèi)容也不夠規(guī)范、完整，流轉雙方的權利與義務表述不清，漏洞百出，特別是對農(nóng)牧業(yè)各種補貼，沒有明確誰有土地誰受益、還是誰經(jīng)營誰受益的問題，容易出現(xiàn)糾紛，并且難以調(diào)處。同時，這種土地流轉的隨意性很強，難以形成規(guī)模，使具有規(guī)模化經(jīng)營能力的經(jīng)營主體無法實現(xiàn)最佳規(guī)模經(jīng)營效益。
五是流轉服務機構不健全。各縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村尚未健全農(nóng)牧村土地流轉監(jiān)管機構，目前承擔此項工作的農(nóng)經(jīng)部門，其地位和監(jiān)管職能不相匹配，在日常服務和監(jiān)管方面工作乏力，對違法違規(guī)的農(nóng)牧村土地流轉未能發(fā)揮真正的監(jiān)管作用。
六是缺少相應的保障機制。對離土農(nóng)牧民沒有相應的轉移就業(yè)促進機制，沒有比較完善的為其解除后顧之憂的生活保障機制，沒有平衡利益關系的流轉價格調(diào)控機制，農(nóng)牧民缺少對未來生活保障預期信心，所以不敢流轉或不敢長期流轉，重新就業(yè)也很難安心。
四、推進農(nóng)牧村土地承包經(jīng)營權流轉工作的幾點建議
進一步深化完善農(nóng)牧村基本經(jīng)營制度，推進農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新，促進農(nóng)牧村土地承包經(jīng)營權流轉，發(fā)展農(nóng)牧業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，建設現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)，是黨的十八大賦予的新的重要任務。特別是2013年中央一號文件《中共中央國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》，對推進土地承包經(jīng)營權流轉工作提出了新的要求，現(xiàn)針對存在的主要問題提出以下幾點建議：
一是加大對農(nóng)牧村土地承包經(jīng)營權流轉政策和法律法規(guī)的宣傳力度，著重解決對土地流轉認識不深不透的問題。一要進一步深入學習宣傳貫徹落實黨的十八大精神、2013年中央一號文件和《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》等文件和法律法規(guī)。一號文件連續(xù)十年關注“三農(nóng)”，目的就是從各角度凝聚合力，加強對三農(nóng)問題的重視。三農(nóng)問題是重中之重，是安天下、穩(wěn)民心的工作，對保持經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定意義非常重大。如何才能在新形勢下，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)、增強農(nóng)牧村發(fā)展活力。文件有不少新的提法，主要包括以下幾點：
其一是在快速發(fā)展工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下，只有進行農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營機制的改革創(chuàng)新，在家庭承包經(jīng)營的基礎上培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展種植大戶、養(yǎng)殖大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)牧村社會化服務體系，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營體系，才能滿足現(xiàn)實農(nóng)牧村發(fā)展的需要。
其二是工商資本進入農(nóng)牧業(yè)要管制，要探索建立嚴格的工商企業(yè)租賃農(nóng)牧戶承包耕地（林地、草原）準入和監(jiān)管制度。資本有強烈的下鄉(xiāng)沖動，今年的中央一號文件釋放的信號是既有所鼓勵又有所限制，引導城市工商資本到農(nóng)牧村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)，探索建立嚴格的工商企業(yè)租賃農(nóng)牧戶承包耕地（林地、草原）準入和監(jiān)管制度。“資本下鄉(xiāng)”目前爭議很大。贊成者認為資本下鄉(xiāng)于民于企業(yè)于當?shù)卣际怯欣�，是“三贏選擇”，可以盤活原來分散低效率的農(nóng)牧業(yè)，滿足工業(yè)化、城市化的需求；反對者認為這種做法會出現(xiàn)“政企合謀，農(nóng)牧民受損”現(xiàn)象，其實這些擔憂是完全可以通過規(guī)范的政策能夠避免的。
其三是補償金不落實的不得征地。完善征地補償辦法，合理確定補償標準，嚴格征地程序，約束征地行為，補償資金不落實的不得批準和實施征地。
其四是用5年完成承包地確權登記。用5年時間基本完成農(nóng)牧村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，妥善解決農(nóng)牧戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。加快農(nóng)牧村宅基地在內(nèi)的農(nóng)牧村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調(diào)查。建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農(nóng)牧村集體產(chǎn)權制度，是激發(fā)農(nóng)牧業(yè)農(nóng)牧村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。以上新的提法，采取多種形式，利用各種媒體，面向廣大農(nóng)牧村和社會，廣泛深入地大力宣傳，力爭做到家喻戶曉。二要有針對性地加強指導，注意抓典型、樹榜樣，發(fā)揮典型示范帶動作用，讓更多農(nóng)牧戶認識到土地流轉帶來的好處，增強土地流轉的信心，促進農(nóng)牧民積極、主動、自覺、自愿地加入到土地流轉中來。三要嚴格堅持依法、自愿、有償原則。推行土地承包經(jīng)營權流轉必須充分尊重農(nóng)牧民群眾的意愿和農(nóng)牧民的主體地位，要得到農(nóng)牧民的同意，任何組織和個人不得強迫流轉，也不能妨礙自主流轉，損害農(nóng)牧民利益。
二是強化農(nóng)牧村土地承包經(jīng)營權流轉的工作機制和服務體系建設。一要建立農(nóng)牧村土地承包經(jīng)營權流轉工作機制，鼓勵農(nóng)牧民流轉自己的土地承包經(jīng)營權。農(nóng)牧村勞動力轉移和建立社會保障體系是制約農(nóng)牧村土地承包經(jīng)營權流轉的兩個關鍵因素。如果沒有農(nóng)牧村勞動力的轉移，而片面強調(diào)土地的規(guī)模經(jīng)營，就會使農(nóng)牧村剩余勞動力無事可做，陷入生活困境。只有人“動”了，動地才能順理成章，水到渠成。因此，探索建立土地流轉激勵機制，愿意流轉土地的農(nóng)戶民，開展技能培訓和就業(yè)指導，對其再創(chuàng)業(yè)、再就業(yè)給予優(yōu)先支持；出臺種植養(yǎng)殖大戶優(yōu)惠扶持政策，鼓勵規(guī)模經(jīng)營；完善養(yǎng)老統(tǒng)籌、醫(yī)療保險等基本生活保障機制，為農(nóng)牧民流轉土地解除后顧之憂。二要建立機構，服務土地流轉。要建立土地流轉服務和仲裁機構，建立中介組織，培育土地流轉市場。建立土地流轉價格評估機構，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)、區(qū)域，科學確定各類農(nóng)地的質量、等級，客觀公正地予以評估，為土地公平流轉提供服務。同時，逐步建立健全鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁和司法判決的農(nóng)牧村土地承包糾紛的調(diào)處體系，切實維護好農(nóng)牧村土地經(jīng)營權流轉雙方的合法權益。
三是強化農(nóng)牧村土地承包經(jīng)營權流轉的規(guī)范化管理。農(nóng)牧村土地流轉關系農(nóng)牧村改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，必須堅持農(nóng)牧民自愿，科學引導，依法有序，規(guī)范運作。一要認真地規(guī)范整理和永久管理好農(nóng)牧村土地承包檔案資料，力爭在全區(qū)范圍內(nèi)實施農(nóng)牧村土地承包微機化管理，逐步建立起農(nóng)牧村土地承包的信息化管理系統(tǒng)；二要重視做好農(nóng)牧村土地流轉合同簽訂的指導工作，(m.htc668.com)引導農(nóng)牧民在平等互利、協(xié)商一致的基礎上，簽訂統(tǒng)一規(guī)范的書面合同文本，同時建立健全農(nóng)牧村土地承包經(jīng)營權流轉管理制度。三要嚴格規(guī)范農(nóng)牧村土地承包經(jīng)營權流轉的程序。農(nóng)牧村土地流轉必須在堅持原則、把握政策的前提下，土地承包經(jīng)營權流轉在一年以上的，都應當簽訂規(guī)范的土地承包經(jīng)營權流轉合同。
四是加大財政和信貸支持力度。一要加大政策扶持力度。各級政府要每年安排一定數(shù)量的農(nóng)牧村土地流轉專項經(jīng)費，支持農(nóng)牧村土地流轉服務機構和信息化平臺建設，扶持土地流轉與規(guī)模經(jīng)營；各級各有關部門要整合各類支農(nóng)項目，向通過土地流轉形成的專業(yè)大戶、農(nóng)牧民合作社和農(nóng)牧業(yè)龍頭企業(yè)基地等規(guī)模經(jīng)營主體傾斜；金融部門要加大對適度規(guī)模經(jīng)營主體的信貸支持力度，對實力強、資信好的給予一定的授信額度，簡化貸款手續(xù)，合理確定貸款利率。加強農(nóng)牧村信用擔保體系建設，支持擔保公司開展為農(nóng)牧業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營提供融資擔保服務。
五是處理好在“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化”三化同步及新農(nóng)牧村建設中的關系。一要處理好政府推動與群眾自愿的關系，積極穩(wěn)妥健康進行土地經(jīng)營權流轉；二要抓好城與鄉(xiāng)的關系，在山區(qū)、郊區(qū)等不同的地點進行探索；三要農(nóng)牧村土地承包經(jīng)營權流轉在鄉(xiāng)鎮(zhèn)要大力推廣，在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)審慎進行。
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