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認(rèn)真規(guī)劃土地開發(fā)整理促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)
黨的十六屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，明確提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的目標(biāo)為“生產(chǎn)發(fā)展，生活寬裕，鄉(xiāng)風(fēng)文明，村容整潔，管理民主”20個字的要求。這與土地問題，特別是耕地保護(hù)和土地開發(fā)整理問題密切相關(guān)。為認(rèn)真規(guī)劃和實(shí)施土地開發(fā)整理，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，我們調(diào)研組深入道縣壽雁鎮(zhèn)涂家村等進(jìn)行了調(diào)查研究。一、土地開發(fā)整理現(xiàn)狀
土地開發(fā)整理包括土地整理、土地復(fù)墾和土地開發(fā)三項(xiàng)內(nèi)容。土地整理指采用工程、生物等措施，對“田、水、路、林、村”進(jìn)行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質(zhì)量和利用效率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的活動；土地復(fù)墾指采用工程、生物等措施，對在生產(chǎn)建設(shè)過程中因挖損、塌陷、壓占造成破壞、廢棄的土地進(jìn)行整治，恢復(fù)利用的活動；土地開發(fā)指在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，將未利用土地資源開發(fā)利用的活動。土地開發(fā)整理是補(bǔ)充耕地、實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，改善生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，提高土地生產(chǎn)能力的重要途徑。為積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地開發(fā)整理工作，國家加強(qiáng)了對土地開發(fā)整理的宏觀調(diào)控，制定并實(shí)施了土地整理新增耕地指標(biāo)折抵等配套政策。我市也逐步建立了土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理制度，有效組織實(shí)施了國家、省、市投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目；初步形成了土地開發(fā)整理的投入機(jī)制，探索推進(jìn)了土地開發(fā)整理產(chǎn)業(yè)化；開展了資源調(diào)查評價(jià)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工作，建立了專門機(jī)構(gòu)。通過積極探索和實(shí)踐，全市土地開發(fā)整理工作取得了明顯成效：
——補(bǔ)充了耕地?cái)?shù)量，基本實(shí)現(xiàn)了全市耕地?cái)?shù)量穩(wěn)中有增的目標(biāo)。1997年～2008年，通過土地開發(fā)整理，全市累計(jì)補(bǔ)充耕地1866公頃。2008年全市實(shí)現(xiàn)了建設(shè)占用與補(bǔ)充耕地平衡，并約有節(jié)余。
——提高了耕地質(zhì)量，增強(qiáng)了耕地綜合生產(chǎn)能力。我市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)實(shí)行低產(chǎn)田改造，土地開發(fā)整理實(shí)施以“田、水、路、林、村”綜合整治為主要內(nèi)容的土地整理，完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，改善生產(chǎn)條件，穩(wěn)步提高了土地質(zhì)量，增強(qiáng)了糧食綜合生產(chǎn)能力。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全市低改面積和土地整理面積累計(jì)受益面積超過100萬畝。
——優(yōu)化了利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了土地集約利用。通過大力推廣以“農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中、工業(yè)向園區(qū)集中”為重點(diǎn)的土地整理，不斷優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，土地的集約化程度和利用效益明顯提高。
——改善了生態(tài)環(huán)境，取得了經(jīng)濟(jì)社會效益。通過土地開發(fā)整理和復(fù)墾，促進(jìn)了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)和重點(diǎn)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理，生態(tài)環(huán)境得到逐步改善；降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加了農(nóng)民收入；擴(kuò)大了就業(yè)空間，改善了農(nóng)村居住環(huán)境，推動了農(nóng)村精神文明建設(shè)，有力地維護(hù)了社會穩(wěn)定。
目前，我市有組織的土地開發(fā)整理工作從總體看還處于初級階段，一些地方還存在著“重開發(fā)、輕整理和復(fù)墾”、“重?cái)?shù)量，輕質(zhì)量和生態(tài)”的問題；土地利用總體規(guī)劃對土地開發(fā)整理活動的宏觀調(diào)控和引導(dǎo)作用尚未得到充分發(fā)揮；規(guī)范化管理還不夠到位；資金投入不足，促進(jìn)土地開發(fā)整理的利益分配機(jī)制還不健全，土地開發(fā)整理的社會化產(chǎn)業(yè)化有待進(jìn)一步推進(jìn)。
二、土地開發(fā)整理潛力
據(jù)調(diào)查測算，全市土地開發(fā)整理補(bǔ)充新增耕地面積的總潛力為45500公頃。其中：
1、土地整理潛力。全市土地整理補(bǔ)充新增耕地潛力約20267公頃，占補(bǔ)充耕地總潛力的44.5。
我市現(xiàn)有農(nóng)田中普遍存在著田塊分割細(xì)碎、田坎過多、道路溝渠不整、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施不完善、零星未利用地和廢棄地多的現(xiàn)象；農(nóng)村居民點(diǎn)用地利用率低，“空心村”多，布局零散。據(jù)調(diào)查，道縣壽雁鎮(zhèn)涂家村共240戶，有90多戶占有兩處宅基地，僅這個村通過整體搬遷綜合治理可新增耕地40多公頃。這種土地利用狀況難以適應(yīng)全面建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要。據(jù)初步測算，全市通過合理規(guī)劃，整治道路溝渠，平整歸并零散地塊，充分利用零星土地，可以增加有效耕地面積約15222公頃。通過對現(xiàn)有農(nóng)村居民點(diǎn)逐步實(shí)施遷村并點(diǎn)、治理“空心村”、退宅還田等整理措施，可以增加有效耕地約5045公頃。
2、宜農(nóng)土地后備資源開發(fā)潛力。全市有宜農(nóng)土地后備資源530萬公頃，其中宜耕土地后備資源約24337公頃，占補(bǔ)充耕地總潛力的53.5。
3、土地復(fù)墾潛力。全市因工礦生產(chǎn)建設(shè)挖損、塌陷和壓占廢棄的土地約1609公頃，復(fù)墾可補(bǔ)充耕地的潛力約896公頃，占補(bǔ)充耕地總潛力的2。
三、土地開發(fā)整理的有利條件和不利因素
我市的土地開發(fā)整理具備許多有利條件，但也存在一些不利因素。
1、有利條件。從中央到地方，各級黨委、政府都高度重視土地開發(fā)整理工作。特別是黨的十六屆五中全會對耕地保護(hù)和土地開發(fā)整理提出了新的更高的要求，明確了土地開發(fā)整理的方向和基本方針。實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境，對轉(zhuǎn)變土地開發(fā)整理的觀念和方式，走內(nèi)涵挖潛、集約利用的道路將產(chǎn)生巨
大的推動作用。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有更迫切的要求，為土地開發(fā)整理提供了廣闊的發(fā)展空間。依法征收的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)等專項(xiàng)資金，為全面實(shí)施土地開發(fā)整理提供了有力的支撐。國家、省、市投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)施，各縣、區(qū)在實(shí)踐中創(chuàng)造和積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，對整體推動全市土地開發(fā)整理工作具有重要的示范指導(dǎo)作用。各級國土資源部門和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門不斷健全專門機(jī)構(gòu)和專業(yè)隊(duì)伍，為全面開展土地開發(fā)整理工作提供了組織和技術(shù)保障。從近3年的情況看，省國土資源廳返回新增費(fèi)49部分近1000萬元，國家和省投資的土地開發(fā)整理項(xiàng)目累計(jì)23個，資金總額達(dá)1.32億元。
2、不利因素。我市人口持續(xù)增長，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對耕地的需求增加，補(bǔ)充耕地的壓力進(jìn)一步加大；土地粗放利用的觀念在短期內(nèi)還難以完全扭轉(zhuǎn)，引導(dǎo)土地開發(fā)整理向內(nèi)涵挖潛、集約利用轉(zhuǎn)變還需要做出艱苦的努力；易開發(fā)整理的土地后備資源逐步減少，補(bǔ)充耕地的成本提高，難度逐步加大；優(yōu)質(zhì)耕地集中地區(qū)占用耕地量大，后備資源集中地區(qū)水、熱條件較差，補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)耕地、保持和提高糧食綜合生產(chǎn)能力的任務(wù)更加繁重。
四、土地開發(fā)整理目標(biāo)與方向
（一）土地開發(fā)整理目標(biāo)
1、2008年，全市土地開發(fā)整理規(guī)劃新增耕地面積170公頃。其中，承擔(dān)省易地補(bǔ)充耕地面積70公頃。在新增耕地總面積中，耕地整理規(guī)劃新增耕地面積80公頃，土地開發(fā)規(guī)劃新增耕地90公頃。耕地整理以地勢平坦，集中連片的地域?yàn)橹攸c(diǎn)，土地開發(fā)以開發(fā)未利用的荒草地、灘涂及部分廢棄園地為主。
2、2010年，土地開發(fā)整理規(guī)劃24990.07公頃。新增耕地面積10011.74公頃，其中耕地整理新增耕地面積2456.62公頃，村莊整理新增耕地面積104公頃，土地復(fù)墾新增耕地面積384.29公頃，土地開發(fā)新增耕地面積7066.83公頃；改造低產(chǎn)田14432.31公頃；土地利用率由2008年末的88.5提高到2010年的89.8；土地產(chǎn)出率由2008年每公頃國內(nèi)生產(chǎn)總值12419元提高到2010年的31453元；復(fù)種指數(shù)由2008年的186.6提高到2010年的197；提高田、水、路、林、村的協(xié)調(diào)能力，使之在土地開發(fā)整理后抵御自然災(zāi)害能力達(dá)到30年一遇；改善農(nóng)田排灌設(shè)施，平整土地，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，集約農(nóng)業(yè)，提高耕地質(zhì)量，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平；改善農(nóng)村生活條件和生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，促進(jìn)社會、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。
3、2020年，土地開發(fā)整理可新增耕地3715.91公頃。耕地整理以地形較為復(fù)雜，耕地較零散的地域?yàn)橹攸c(diǎn)，土地開發(fā)以投資相對較大、效益相對可觀的地域?yàn)橹鳌?br />（二）土地開發(fā)整理方向
1、耕地整理方向。通過土地平整、地塊規(guī)整、廢棄地復(fù)墾、河流整治、灌溉設(shè)施等各方面的整理與改造，完善整理區(qū)域內(nèi)的溝、渠、路、林等配套設(shè)施，提高土地利用率，增加有效耕地總面積，改善耕作條件，提高耕地質(zhì)量和等級，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；進(jìn)行田塊歸并和產(chǎn)權(quán)重劃，切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的各項(xiàng)土地權(quán)益；兼顧生態(tài)環(huán)境效益，避免盲目毀林毀草，在方便生產(chǎn)的同時(shí)，把耕地整理與美化環(huán)境結(jié)合起來。
2、土地開發(fā)方向。通過綜合開發(fā)與整理，完善開發(fā)區(qū)域內(nèi)的溝、渠、路等配套體系，提高土地利用率，增加耕地面積，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的耕地；重點(diǎn)開發(fā)荒草地、灘涂地及裸土地，避免開發(fā)林地。
3、土地復(fù)墾方向。通過對因挖損、塌陷、壓占及各種污染、自然災(zāi)害等造成破環(huán)、廢棄的土地，采取工程、生物整治措施，恢復(fù)其經(jīng)營狀態(tài)，增加有效耕地面積和質(zhì)量，改善生產(chǎn)條件。
4、土地綜合開發(fā)方向。通過對綜合區(qū)域的耕地、農(nóng)村居民點(diǎn)及未利用地進(jìn)行綜合開發(fā)整治，增加有效耕地面積，改善生產(chǎn)、生產(chǎn)生活條件，提高土地利用率。
五、土地開發(fā)整理投資規(guī)劃和效益分析
（一）投資規(guī)劃
1、投資概算。到2010年，全市規(guī)劃總投資82181.92萬元。其中耕地整理規(guī)模14432.31公頃，規(guī)劃投資43296.93萬元；村莊整理規(guī)模148.25公頃，規(guī)劃投資2223.75萬元；土地開發(fā)規(guī)模9953.62公頃，規(guī)劃投資34837.68萬元；土地復(fù)墾規(guī)模455.89公頃，規(guī)劃投資1823.56萬元。
2、籌資渠道。新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，國家、省、市、縣土地開發(fā)資金，當(dāng)?shù)刎?cái)政專項(xiàng)安排的資金，耕地開墾費(fèi)，耕地占用稅，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)基金等；可以集中使用的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等專項(xiàng)基金，農(nóng)民投工和其他社會投資。
（二）效益分析
1、社會效益。（1）全面實(shí)施土地開發(fā)整理，將為農(nóng)村剩余勞動力和城鎮(zhèn)下崗職工提供新的就業(yè)途徑，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)。（2）促進(jìn)農(nóng)村脫貧致富和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。增加有效耕地面積，將使我市糧食總產(chǎn)量有顯著增加，同時(shí)也為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造有利的條件，推動農(nóng)業(yè)集約化、智能化、產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入，促進(jìn)市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（3）緩解土地供需矛盾，為實(shí)現(xiàn)市域耕地總量動態(tài)平衡發(fā)揮重要作用。
2、經(jīng)濟(jì)效益。土地開發(fā)整理的經(jīng)濟(jì)效益分析：從耕地?cái)?shù)量增加和耕地質(zhì)量提高兩方面來計(jì)算：（1）通過土地開發(fā)新增加耕地面積7066.83公頃，新增收益3710.08萬元/年。（2）通過耕地整理，原有耕地面積14432.31公頃質(zhì)量得到明顯的提高，可新增收益2164.85萬元/年；通過耕地整理的新增加耕地面積2456.62公頃，可新增收益1289.73萬元/年。兩項(xiàng)合計(jì)為耕地整理后的新增收益3454.58萬元/件。（3）村莊整理新增中耕地面積104公頃，新增收益59.28萬元/年。（4）土地復(fù)墾新增加耕地面積384.29公頃，新增收益172.93萬元/年。
3、生態(tài)效益。（1）土地開發(fā)整理項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)施后將大力推進(jìn)本市的退耕還林進(jìn)程。（2）將為本市生態(tài)環(huán)境整治和防洪減災(zāi)做出重要貢獻(xiàn)，增加綠化面積，提高森林覆蓋率，減少水土流失。（3）開發(fā)的荒坡隙地，閑置地和廢棄地全部為15度以下的緩坡地和平地，有利于改善土地蓄水保水能力，增強(qiáng)抗災(zāi)能力。
六、加強(qiáng)土地開發(fā)整理的建議
做好土地開發(fā)整理工作，對于實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，具有十分重要的意義。我們認(rèn)為，需要從以下5個方面加大工作力度。
1、加強(qiáng)宣傳，提高全社會對土地開發(fā)整理重要性的認(rèn)識。深入開展土地基本國情和國策教育，加強(qiáng)土地開發(fā)整理法規(guī)和政策宣傳，提高全社會對土地開發(fā)整理在全面建設(shè)小康社會和新農(nóng)村，實(shí)施要持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境中重要作用的認(rèn)識。樹立依法、按規(guī)劃進(jìn)行土地開發(fā)整理的觀念，增強(qiáng)公眾參與和監(jiān)督意識。
2、健全規(guī)劃體系，強(qiáng)化土地開發(fā)整理的規(guī)劃管理。各縣、區(qū)應(yīng)在本級土地利用總體規(guī)劃和市級土地開發(fā)整理規(guī)劃的指導(dǎo)下，編制、完善土地開發(fā)整理規(guī)劃。嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，形成總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、規(guī)劃設(shè)計(jì)相銜接的規(guī)劃體系，切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃對土地開發(fā)整理活動的宏觀控制和引導(dǎo)作用。
加強(qiáng)規(guī)劃管理，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃評審和備案、規(guī)劃公告、規(guī)劃審查、規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督和評價(jià)制度。
土地開發(fā)整理活動必須符合規(guī)劃。土地開發(fā)整理項(xiàng)目的立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施和檢查驗(yàn)收，必須以土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃為依據(jù)。要嚴(yán)格依據(jù)規(guī)劃審批土地后備資源開發(fā)，審查農(nóng)用地轉(zhuǎn)用中的補(bǔ)充耕地方案。新的土地開發(fā)重大工程應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，切實(shí)保護(hù)好生態(tài)環(huán)境。
3、穩(wěn)定和拓寬投入渠道，探索完善土地開發(fā)整理經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。按照“誰占用、誰補(bǔ)充，誰破壞、誰復(fù)墾”的原則，嚴(yán)格新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)的收繳使用管理，做到收繳到位，�？顚Ｓ�；加大對礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾投入的力度。努力提高資金使用效率，降低成本，優(yōu)先保障土地開發(fā)整理重點(diǎn)項(xiàng)目的投入。
建立多種投資渠道。按照“誰投入、誰受益”的原則，完善適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的利益分配機(jī)制，吸引社會更多資金投入土地開發(fā)整理，推進(jìn)土地開發(fā)整理的產(chǎn)業(yè)化。
4、完善制度，規(guī)范土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理。加強(qiáng)和完善土地開發(fā)整理年度計(jì)劃管理，落實(shí)建設(shè)占用耕地計(jì)劃、土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地計(jì)劃和土地開發(fā)整理項(xiàng)目計(jì)劃掛鉤制度。嚴(yán)格按照規(guī)劃編報(bào)項(xiàng)目計(jì)劃，合理引導(dǎo)國家、省、市、縣投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)施。開發(fā)整理新增耕地要依法實(shí)行承包經(jīng)營并納入耕地保護(hù)范圍。
完善土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理制度，各級國土資源部門和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門要切實(shí)加強(qiáng)和規(guī)范項(xiàng)目管理。積極推行項(xiàng)目立項(xiàng)審查會審制，進(jìn)一步完善項(xiàng)目法人制，全面實(shí)行項(xiàng)目招投標(biāo)制，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目監(jiān)理制。形成土地開發(fā)整理按規(guī)劃確定項(xiàng)目，按項(xiàng)目進(jìn)行管理，按設(shè)計(jì)組織施工，按進(jìn)度安排資金，按效益考核驗(yàn)收的項(xiàng)目管理規(guī)范體系。
5、加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，提高土地開發(fā)整理的整體水平。充分運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，加強(qiáng)土地開發(fā)整理的資源調(diào)查、評價(jià)和監(jiān)測；開展土地開發(fā)整理領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究，建立和完善符合永州實(shí)際的土地開發(fā)整理標(biāo)準(zhǔn)體系；加快土地開發(fā)整理規(guī)劃管理的信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)管理的網(wǎng)絡(luò)化；加強(qiáng)土地開發(fā)整理實(shí)用技術(shù)的開發(fā)和推廣，增加土地開發(fā)整理的科技含量。學(xué)習(xí)借鑒外地的先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。健全專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，全面提高土地開發(fā)整理隊(duì)伍的整體素質(zhì)。
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