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順時應(yīng)勢 實行穩(wěn)健財政政策
樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀
金人慶：順時應(yīng)勢 實行穩(wěn)健財政政策
內(nèi)容提要
●在經(jīng)濟(jì)總量基本平衡時期，由于物價相對穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)，應(yīng)當(dāng)實行中性財政政策，凸顯穩(wěn)健特征，注重解決結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題，減弱政府直接干預(yù)，充分發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。黨中央、國務(wù)院決定2005年實行穩(wěn)健財政政策，這是順時應(yīng)勢、及時果斷、高瞻遠(yuǎn)矚的重大決策。
●穩(wěn)健財政政策的主要內(nèi)容，可以概括為“控制赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進(jìn)改革、增收節(jié)支”。隨著財政政策由“積極”向“穩(wěn)健”的轉(zhuǎn)變，財政在經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展中的職能作用將發(fā)揮得更為積極。
實行穩(wěn)健的財政政策和貨幣政策，是黨中央、國務(wù)院根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展變化和宏觀調(diào)控客觀需要作出的重要決策，也是在宏觀調(diào)控中貫徹科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)，必將更好地促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，加快構(gòu)建社會主義和諧社會的步伐。
正確運(yùn)用財政政策是實現(xiàn)科學(xué)調(diào)控的基本要求
在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主要依靠兩大工具或“兩只手”來調(diào)節(jié)：一是市場機(jī)制，即所謂“無形的手”；二是政府宏觀調(diào)控，亦稱“有形的手”。政府宏觀調(diào)控應(yīng)該在市場機(jī)制失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用，并為市場機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用營造良好環(huán)境。當(dāng)前，正確運(yùn)用財政政策，不僅是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的必然選擇，也是落實科學(xué)發(fā)展觀、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要，更是不斷健全財政職能的重要內(nèi)容。
特定的財政政策與具體的宏觀經(jīng)濟(jì)狀態(tài)緊密相聯(lián)。一般來說，宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行存在三種基本狀態(tài)：第一種是社會總供給大于總需求，有效需求不足，出現(xiàn)通貨緊縮和經(jīng)濟(jì)衰退等問題；第二種是社會總需求大于總供給，需求過度膨脹，出現(xiàn)通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)過熱等問題；第三種是社會供求總量基本平衡，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，對應(yīng)的主要是結(jié)構(gòu)性問題。面對這三種不同的宏觀經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，應(yīng)分別實行擴(kuò)張性、緊縮性和中性財政政策。否則，財政政策取向與宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行就會發(fā)生錯位，形成逆向調(diào)節(jié)，加劇經(jīng)濟(jì)波動，甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)大起大落。
在經(jīng)濟(jì)衰退時期，國民收入低于充分就業(yè)均衡水平，表現(xiàn)出總需求不足，政府應(yīng)實行擴(kuò)張性財政政策，主要采取增加財政支出和減少政府稅收等手段，擴(kuò)大總需求；在經(jīng)濟(jì)過熱時期，國民收入高于充分就業(yè)均衡水平，表現(xiàn)出總需求膨脹，政府應(yīng)實行緊縮性財政政策，主要采取減少財政支出和增加政府稅收等手段，控制總需求；在經(jīng)濟(jì)總量基本平衡時期，由于物價相對穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)，則應(yīng)實行中性財政政策，凸顯穩(wěn)健特征，注重解決結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題，減弱政府直接干預(yù)，充分發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。根據(jù)經(jīng)典理論，中性財政政策或財政中性、中性預(yù)算都是指財政政策對總需求既不擴(kuò)張也不收縮的情形，是介于擴(kuò)張性財政政策和緊縮性財政政策之間的一種中間狀態(tài)。需要指出的是，中性財政政策并不簡單以收支完全平衡作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。國際上往往將財政收支中剔除經(jīng)濟(jì)周期影響后的部分保持平衡定義為中性財政政策，或者認(rèn)為保持財政收入占GDP比重和非利息支出占潛在GDP比重不變是中性財政政策。這說明，財政收支總量平衡和增量平衡都可能是中性的，財政收支完全平衡并不是“中性”的充分必要條件，對總需求的現(xiàn)實影響既不擴(kuò)張也不緊縮才是衡量財政“中性”的關(guān)鍵。譬如，2000年國際貨幣基金組織在與歐元區(qū)國家磋商時，就認(rèn)為歐元區(qū)大部分國家1999年執(zhí)行了中性財政政策，而當(dāng)時很多國家仍有絕對數(shù)不小的財政赤字。另據(jù)有關(guān)文獻(xiàn)分析，泰國1992—1997年、韓國1994—1997年也實行了中性財政政策，但這些國家消除赤字同樣走了一個漸進(jìn)的過程。經(jīng)驗表明：實行中性財政政策要以經(jīng)濟(jì)增長相對平穩(wěn)、物價總體穩(wěn)定為背景；以合理把握財政調(diào)控力度、對總需求既不刺激也不抑制為核心；以強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場機(jī)制作用、趨于削減或逐步消除財政赤字為實質(zhì)。
財政政策及時轉(zhuǎn)向是政府宏觀調(diào)控水平的重要體現(xiàn)
根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化，財政政策及時轉(zhuǎn)向，是貫徹科學(xué)調(diào)控觀和加強(qiáng)財政宏觀調(diào)控的重要表現(xiàn)。從我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來的兩次宏觀調(diào)控重要實踐看，1993—1997年，為抑制通貨膨脹，實施了適度從緊的財政政策；1998—2004年，為刺激有效需求和治理通貨緊縮趨勢，實施了擴(kuò)張性的積極財政政策，這兩次財政政策的適時適度調(diào)整均取得了預(yù)期效果。2005年，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢的新變化和宏觀調(diào)控的新需要，黨中央、國務(wù)院又適時決定實行穩(wěn)健財政政策，這主要是由于與1998年實施積極財政政策時的情況相比，目前我國宏觀經(jīng)濟(jì)形勢已發(fā)生重大變化，財政政策運(yùn)行又到了一個轉(zhuǎn)折點。
經(jīng)濟(jì)自主增長機(jī)制初步形成。一是市場機(jī)制作用明顯增強(qiáng)。目前我國民營經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，供求機(jī)制、價格機(jī)制和競爭機(jī)制在資源配置中發(fā)揮著越來越重要的作用，是推動經(jīng)濟(jì)增長的基本力量。二是城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快。近年來我國城鎮(zhèn)人口比重年均上升1．4個百分點，2003年城鎮(zhèn)化率達(dá)40．5％，表明我國正處于城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的重要時期，對需求的拉動作用直接而明顯。三是消費結(jié)構(gòu)加速升級。2003年我國人均GDP已達(dá)1090美元，消費結(jié)構(gòu)正處于由“吃穿用”加快向“住行游”為主轉(zhuǎn)變的時期，并帶來重化工業(yè)化趨勢，成為推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的內(nèi)生變量。四是開放型經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。2004年我國外貿(mào)依存度達(dá)70％左右，可望躍升為世界第三大貿(mào)易國；同時，作為外商直接投資的主要流入國，我國對外直接投資也開始較快增加，說明開放因素已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動力。
經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入新一輪周期的上升階段。一是經(jīng)濟(jì)增長接近潛在水平。2003年GDP增長9．3％，2004年增長9．5％，部分行業(yè)瓶頸約束或資源約束的出現(xiàn)，表明GDP增幅已接近潛在產(chǎn)出水平。二是物價趨于上升。2003年居民消費價格和商品零售價格指數(shù)分別上漲1．2％和—0．1％，2004年則分別上漲3．9％和2．8％。三是失業(yè)率升勢趨緩。2003年全國城鎮(zhèn)就業(yè)增加859萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4．3％；2004年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人員980萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4．2％，比上年下降0．1個百分點。四是國際收支保持盈余。2003年實現(xiàn)外貿(mào)順差255億美元，年末國家外匯儲備達(dá)4033億美元；2004年貿(mào)易順差320億美元，國家外匯儲備增加到6099億美元。
經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的深層次問題凸現(xiàn)。一是“五個統(tǒng)籌”成為結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本目標(biāo)。財政政策作為政府配置資源和宏觀調(diào)控的主要手段，要在優(yōu)化結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮重要作用，這將是今后一個時期財政政策的主要任務(wù)。二是經(jīng)濟(jì)增長方式與資源、環(huán)境約束的矛盾更加尖銳。目前我國石油、天然氣、煤炭、鐵礦石、銅和鋁等重要礦產(chǎn)資源人均儲量分別相當(dāng)于世界人均水平的11％、4．5％、79％、42％、18％和7．3％，特別是2003年我國GDP占世界的4％，但消耗占世界的比重：石油為7．4％，原煤為31％，鐵礦石為30％，鋼鐵為27％，氧化鋁為25％，水泥為40％，說明促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變已成為宏觀調(diào)控的一項緊迫任務(wù)。三是體制改革滯后已成為影響科學(xué)發(fā)展觀落實的根本性掣肘因素。主要表現(xiàn)在：政府職能轉(zhuǎn)變不到位，仍過多地介入競爭性領(lǐng)域的資源配置；要素市場價格機(jī)制不完善，使投資的私人成本嚴(yán)重低估，成為經(jīng)濟(jì)增長粗放的重要因素；企業(yè)改革相對滯后，預(yù)算約束軟化，經(jīng)營行為存在扭曲。因此，支持改革，消除體制性障礙，將是財政政策優(yōu)先考慮的重點。
在這種背景下，黨中央、國務(wù)院決定2005年實行穩(wěn)健財政政策。這是順時應(yīng)勢、及時果斷、高瞻遠(yuǎn)矚的重大決策�；仡�10多年來財政政策由緊縮到擴(kuò)張再到中性，實現(xiàn)了“一個輪回”和“三次轉(zhuǎn)向”的歷程，我們有以下體會：第一，財政政策是中央實施宏觀調(diào)控的重要政策工具和經(jīng)濟(jì)手段，對熨平經(jīng)濟(jì)周期有著重要作用，財政政策在宏觀調(diào)控中應(yīng)該也能夠發(fā)揮重要作用。第二，財政政策必須隨著作用環(huán)境與對象的變化而適時適度進(jìn)行調(diào)整，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展變化及時相機(jī)抉擇，這是財政宏觀調(diào)控的靈魂和關(guān)鍵。第三，在積累治理通貨膨脹和應(yīng)對通貨緊縮經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，當(dāng)前又實行中性取向的穩(wěn)健財政政策，表明黨中央、國務(wù)院宏觀調(diào)控的藝術(shù)更加成熟，宏觀調(diào)控的經(jīng)驗更加豐富，駕馭社會主義市場經(jīng)濟(jì)的能力更加高超。
穩(wěn)健財政政策是趨于中性與支持發(fā)展的辯證統(tǒng)一
中央經(jīng)濟(jì)工作會議決定實行穩(wěn)健的財政政策和貨幣政策。在實施“雙穩(wěn)健”政策時，財政政策要注意堅持以下四個取向：一是既不擴(kuò)張也不緊縮、“松緊適度”的增量平衡取向，表明由擴(kuò)張性的積極財政政策開始轉(zhuǎn)向既要保持一定的財政赤字規(guī)模支持改革、發(fā)展和穩(wěn)定，又要按照財政可持續(xù)性要求積極防范和化解財政及經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。這就要求目前中央財政赤字規(guī)模既不能繼續(xù)擴(kuò)大，也不能一步消除，絕對數(shù)保持在3000億元左右，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和GDP的增加，財政赤字占GDP的比重將呈不斷下降趨勢。這種在傳遞松緊適度政策信號的同時求得漸趨中性的做法，不僅符合中國國情，而且也是歐盟等國家在由擴(kuò)張性財政政策轉(zhuǎn)向中性財政政策時的經(jīng)驗選擇。二是“有保有控”、“有進(jìn)有退”的結(jié)構(gòu)優(yōu)化取向，表明本輪財政政策調(diào)整要注重在結(jié)構(gòu)上做文章，即穩(wěn)健財政政策將更加注重加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，更加注重擴(kuò)大消費需求。要按照“五個統(tǒng)籌”的要求，以“補(bǔ)短”為重點，實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。三是大力推進(jìn)改革、實現(xiàn)制度創(chuàng)新的市場化取向，表明財政將致力于以改革促體制和制度創(chuàng)新，創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，讓市場機(jī)制更大程度地發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。要大力推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型、內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并和出口退稅等方面的機(jī)制完善，注重支持收入分配、教育、社會保障、公共衛(wèi)生等制度改革，積極支持國有企業(yè)和金融體制改革，為市場主體和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個良好的、公平的制度環(huán)境；對與經(jīng)濟(jì)過熱有關(guān)的、直接用于一般競爭性領(lǐng)域的“越位”投入，要退出來、壓下來，注重解決低水平重復(fù)建設(shè)和“形象工程”等方面的體制性問題。四是完善財政增收節(jié)支機(jī)制的效率取向，表明財政要注重做大經(jīng)濟(jì)和財政收入蛋糕，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，提高財政資金的使用效率，打造節(jié)約型政府。要繼續(xù)加強(qiáng)增收節(jié)支工作，嚴(yán)格依法征稅，確保財政收入穩(wěn)定增長；嚴(yán)格管理，堅決制止鋪張浪費的行為，合理控制財政支出增長，繼續(xù)深化預(yù)算管理制度改革，建立財政資金績效評價制度，切實提高財政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。
穩(wěn)健財政政策的主要內(nèi)容，可以概括為“控制赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進(jìn)改革、增收節(jié)支”。隨著財政政策由“積極”向“穩(wěn)健”的轉(zhuǎn)變，財政在經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展中的職能作用將發(fā)揮得更為積極。主要表現(xiàn)在：根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化和宏觀調(diào)控的客觀需要，及時主動調(diào)整財政政策，財政調(diào)控轉(zhuǎn)向時機(jī)是積極的；財政政策由總量調(diào)控為主轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)控為主，注重解決經(jīng)濟(jì)社會不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)、區(qū)域不協(xié)調(diào)等深層次結(jié)構(gòu)問題，促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展是積極的；財政政策由主要拉動經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，提高經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和效益是積極的；財政政策通過大力支持體制改革，健全和完善市場機(jī)制，減少體制復(fù)歸傾向，提高資源配置效率是積極的；財政政策堅持增量平衡，相對穩(wěn)定赤字規(guī)模，注重解決歷史遺留問題，主動防范公共風(fēng)險也是積極的。具體來說：一是支持經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。雖然今年中央財政預(yù)計安排國債項目資金800億元，但加上上年結(jié)轉(zhuǎn)的近500億元，2005年實際可安排使用的規(guī)模為1300億元左右，同時擬增加中央預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性建設(shè)投資100億元，基本保持了中央的投資調(diào)控力度，能夠確保重點、重要、重大項目建設(shè)的資金需要。二是支持地區(qū)均衡發(fā)展。中央財政將通過積極運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策、調(diào)整財政支出和國債資金投向結(jié)構(gòu)、增加轉(zhuǎn)移支付等措施，支持西部大開發(fā)、東北等老工業(yè)基地振興和中部地區(qū)崛起，實現(xiàn)東中西互動和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。三是支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。不僅通過深化農(nóng)村稅費改革，加快取消農(nóng)業(yè)稅進(jìn)程，而且還要穩(wěn)定、完善和強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)的扶持政策，各項支農(nóng)措施的力度將繼續(xù)加大；特別是從2005年起，中央財政將實施“三獎一補(bǔ)”政策，有效緩解縣鄉(xiāng)財政困難，維護(hù)國家糧食安全，從而有效促進(jìn)基層政權(quán)和社會穩(wěn)定，加快全面建設(shè)小康社會進(jìn)程，構(gòu)建社會主義和諧社會。四是支持民營企業(yè)發(fā)展。財政投資逐步退出一般競爭性領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向公共領(lǐng)域，給社會資金提供更大的發(fā)展空間；財政保持稅制公平統(tǒng)一，為不同所有制企業(yè)創(chuàng)造公平競爭和一視同仁的政策環(huán)境，支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
（作者為財政部部長）
《人民日報》 (
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