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“稅費”改革后的農村義務教育投入保障機制
一、農村稅費改革與農村義務教育投入教育財政是國家財政體制的一個重要組成部分，而良好的財政收支狀況是實現(xiàn)高水平的政府教育投入的前提條件。我國農村義務教育的發(fā)展是與我國農村經(jīng)濟和農村財政的發(fā)展息息相關的。2000年農村稅費改革的本意在于：通過改革，減輕農民負擔，規(guī)范國家、集體與個人之間的收入分配關系，使農民負擔在一個相當長的時期內保持穩(wěn)定，以獲取自身存在的合理性與合法性。然而，在現(xiàn)行的財政體制下，由于過分強調中央政府的需求，使得政策的實施效果卻是中央政府財政收入的不斷增加而地方政府財政收入比重的下降。據(jù)統(tǒng)計，目前我國中央財政收入占全國財政收入的比重已顯著提高，大約占50%左右，再加上省級的財政收入，所占比重超過60%；而縣鄉(xiāng)政府財政收入比重現(xiàn)在一般僅為20%左右�？h、鄉(xiāng)二級財政出現(xiàn)了財權與事權的嚴重不平衡，下級政府財政壓力極大，這一點直接反映在公共教育的支出上。
1985年，國家實施“分級辦學、分級管理”的教育管理體制改革，實施“重心下移”的教育發(fā)展戰(zhàn)略，義務教育經(jīng)費主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政來承擔。改革本意是擴展教育經(jīng)費的籌資渠道，而實際結果是中央政府的公共教育支出減少，地方政府教育支出的壓力驟然增大�！爸С鲋匦南乱啤迸c“收入重心上移”的矛盾頓時激化，使得“義務教育農民買單，縣級財政不堪重負”的現(xiàn)象極為普遍。義務教育投入嚴重不足，教師工資被拖欠，校舍與教育設施建設落后，政府負債運行等等。筆者2002年8月，在富庶的廣東省實地考察時，就親身體悟到這一點。因此，始自2000年的農村稅費改革，雖然裁撤了“三提五統(tǒng)”、“屠宰稅”、“教育集資”等各種稅費，客觀上確實減輕了農民的稅負，但另一方面卻約束了地方政府的財政能力，各種公共支出迅速減少，特別是義務教育支出。農村義務教育經(jīng)費短缺是中國農村“稅費”改革的直接后果。
農村義務教育經(jīng)費的嚴重短缺使得農村義務教育投入保障機制面臨巨大的挑戰(zhàn)。誰來填補這個空缺，在理論上是完全可以定論的。依據(jù)有關公共產品的理論，教育因一定程度的非競爭性與非排他性而在國際上被普遍地認定為準公共產品，并隨教育級別的變動而有所變化，級別越低，公共產品的特性也就越強。義務教育作為教育的基礎，具有很強的外部性，必須由政府來提供。但這種簡單地將某一產品或服務貼上公共產品的標鑒，并不能向我們說明究竟應當由哪些公共部門來提供。在我國，農村義務教育，從受益與負擔的情與理來看，教育成果的外溢性極強，很多在農村接受教育的孩子，目的就是擺脫農村貧困落后的環(huán)境背景，進入發(fā)達省市就業(yè)生活。而這一階段恰恰是地方財政（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）承擔的義務教育階段。地方政府培養(yǎng)了人才，承擔了義務教育的成本卻無法得到教育的收益，造成“人才輩出，山河依舊”的局面，辦教育的積極性自然大為降低。尤其是2000年農村“稅費”改革，切斷了下級政府教育經(jīng)費的籌資渠道，財政壓力劇增，使得本已脆弱的義務教育支出更是難以為繼。因此，中央和省政府對農村義務教育負有極大的責任，加強上級政府（中央和�。⿲︵l(xiāng)鎮(zhèn)一級財政的支持已成為當務之急。但是，要具體解決這一問題，就要設計合理的保障機制。因此，我們還須進一步考察地方與中央或省政府在保障機制中的行為選擇。
二、農村義務教育投入保障機制中的政府間博弈
政府組織一旦形成，就會作為與民眾相對的獨立實體而存在，有著自身的利益。一個人格化了的政府組織會在各種政策的制定實施過程中尋求自身利益的最大化，導致各級政府之間的博弈行為。以下，我們將以保障機制中的經(jīng)費分擔為例，通過一個簡明而不失本質的兩級政府間義務教育資金投入的博弈模型來分析各級政府的行為選擇：
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為了政府上的清晰和徹底性，我們有必要作以下若干假定：
(1)在政府間的博弈過程中，上級政府與下級政府都是尋求自身利益最大化的局中人，分別用下標c與b表示。
(2)在投入保障制度設計中，由上級政府決定下級政府在投入保障機制中所應承擔的比例K；而下級政府擁有真實的學生數(shù)量信息而對學生數(shù)量的上報數(shù)額N享有絕對的控制權。因此，投入保障制度設計后的行為結果是由上級政府確立的K和下級政府決定的N共同決定，也即Ub=Ub(K,N),Uc=Uc(K,N)。作這樣的假定，其依據(jù)就在于：上級政府在我國嚴格的層級管理體制下，通常擁有行政指令的絕對控制權；而下級政府則在事實上更接近于信息源，能夠左右信息提供的多寡與真實程度；上級政府所需要的信息在很大程度上依賴于下級政府的提供以及上級政府所能觀察到的下級政府的行為本身。因此，由于這種信息的不對稱性，導致了下級政府的機會主義行為，利用信息優(yōu)勢謀取自身的利益，發(fā)生逆向選擇和道德風險。
(3)上級政府和下級政府在投入保障制度的設計中均獲得了來自資助學生的社會收益，同時也各自分擔了財政投入保障的成本。因而，上級政府的收益函數(shù)可設定為：
Uc=Rc(N)-C(N,K)
其中，Rc(N)=λ×N[,α],O＜α＜1,λ＞O且滿足R′c(N)＞0,R″c(N)＜0，即認為上級政府的社會收益是資助學生數(shù)/V的凹形單調增函數(shù)，滿足邊際收益遞減，λ為一任意常數(shù)系數(shù)；C(N,K)=C×(1-K)×N，C代表學生人均教育經(jīng)費，由上級和下級政府共同承擔；同時，下級政府也有類似的收益函數(shù)，但對下級政府而言，存在N=N′-β×K這一數(shù)量關系，β代表下級政府對上級政府制定的K的反映系數(shù)或敏感度，N′代表真實的學生數(shù)量，N與K之間存在著負相關關系，其經(jīng)濟含義可理解為：下級政府和為相對獨立的利益主體，為了減輕自身的壓力，其所分擔的財政投入保障金額比例K越高，所愿上報的學生數(shù)量N就越少。于是，我們可以得到如下函數(shù)關系式：
U[,c]=λ×N[α]-CXN×(1-K)
U[,b]=λ×N[α]-C×N×K
N=N′-β×K
我們將此博弈過程看成一個三步的動態(tài)博弈：
第一步，由上級政府確定下級政府在投入保障機制中應承擔的比例；
第二步，下級政府接受、并進而決定上報的學生數(shù)量；
第三步，決策行為的結果產生。
其中，上級政府獲得的收益：
U[,c]=λ×N[α]-C×N×(1-K)
下級政府獲得的收益：
U[,b]=λ×N[α]-C×N×K
博弈過程結束。
求解過程采用動態(tài)博弈的反向歸納法，我們可以推知：
(1)第三步?jīng)_，下級政府為追求自身利益的最大化，對于上級政府確立的分擔比例決定一個合理的上報學生數(shù)量，使得：
附圖
(2)上級政府在知道下級政府會依據(jù)其制定的比率K而決定上報學生數(shù)N[*]時，則必將在第一步就決定一個合理的支付比率K[*]，以滿足：
附圖
如果上級政府與下級政府能夠按上述結果制定各自的比率K和N，則雙方可以在博弈過程中產生各自利益的最大化，實現(xiàn)納什均衡
。
通過上述的子博弈完美解，我們可以認識到：博弈的最終結果完全取決于下級政府對于K的敏感系數(shù)β。如果我們將β視為下級政府財政收入T以及其它可知和不可知因素e的一個函數(shù)，通過經(jīng)驗數(shù)據(jù)的收集、整理和分析，運用線性回歸分析，就可尋找到這樣一個β值，以合理地（相對合理地）確定均衡的K[*]與N[*]值。
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附圖表明：降低下降政府C×K所承擔的義務教育投入比例K，減輕下級政府的財政壓力，可以直接增加下級政府資助的學生人數(shù)N[*]。
(2)由上述博弈解可知，合理的比率K[*]及N[*]完全取決于系數(shù)的大小，即下級政府對于K的敏感度。如果如前所說，β被視為下級政府財政收入T以及其它可知和不可知因素e的一個函數(shù)，在存在β與T的負相關關系時，加大下級政府的財政收入能力T，可以有效地減小β值，從而增加下級政府愿意資助的學生數(shù)N[*]，因而在更大范圍內解決貧困問題。數(shù)學分析如下：
附圖
(3)在下級政府財政稅收能力受地方經(jīng)濟環(huán)境的限制而不能獲得充裕的財政收入或財政收入不穩(wěn)定時，上級政府應給予地方政府更多的稅收返還或留存比例，增加政府間的轉移支付，穩(wěn)定、充裕下級政府的財政收入。
(4)作為權力中心的上級政府，在擔當了制度供給者的角色后，應有效地安排制度供給，設計良好的稅收體系，確保下級政府財政來源的穩(wěn)定，設立專項的稅收來源，以用于教育資助。
附圖時，由于上級政府與下級政府作為相對獨立的利益主體而導致的博弈均衡解小于真實的應當給予資助的學生數(shù)量N′，所以，在正視現(xiàn)實的前提下，必須采取多渠道的籌資策略，鼓勵社會捐資助貧，徹底解決農村義務教育問題。
三、農村義務教育保障機制設計原則與模式建議
在對我國農村“稅費”改革與農村義務教育和政府行為模式有了一定的了解之后，筆者將基于上述分析提出有關農村義務教育投入保障機制的一點設想與讀者共同思考：
在前述的博弈模型分析中我們得出了幾個基本的結論：
(1)合理確定上級政府（中央政府或省政府）與下級政府所分擔的農村義務教育經(jīng)費投入比例K[*]；
(2)加大上級政府對下級政府的轉移支付或提高地方政府的稅收留存比例，從而提高地方政府的財政支付能力；
(3)設計良好的稅收體系，開征專項教育稅，穩(wěn)定教育經(jīng)費來源；
(4)進一步擴展多渠道教育籌資體制。
依據(jù)以上四個結論，遵循兩項原則，結合現(xiàn)實背景，筆者提出以下政策建議：
（一）從義務教育經(jīng)費投入分擔比例K[*]考慮
(1)重新確立中央或省政府與地方政府在農村義務教育投入中的合法地位，突出中央政府和省政府對農村義務教育的法定責任；重新規(guī)定中央政府和省、縣、鄉(xiāng)地方政府法定的負擔結構，加大中央和省特別是中央政府對農村義務教育的投入。目前，我國的義務教育投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔了近78%，縣級財政負擔了約9%，省地財政負擔了11%，中央財政負擔了2%。中央和省級政府的教育事業(yè)費大部分用于高等教育和對偏遠、貧困與少數(shù)民族地區(qū)的義務教育補助。從國際經(jīng)驗看，中央政府一般都是基礎教育投入的重要支持力量。在日本、澳大利亞、法國、墨西哥、西班牙、英國等國，中央政府投入占整個基礎教育投入的比重大致為20%～80%；在新西蘭、愛爾蘭、意大利、荷蘭、韓國等國，基礎教育投入中超過80%的資金來源于中央政府，有的甚至完全依賴中央政府。即使是在美國、德國、加拿大、瑞土等國，中央投入中基礎教育也占有一定比重，大約是5%～10%；因此，加大中央政府對農村義務教育的投入，不僅是農村財政現(xiàn)狀的客觀要求，也符合當前義務教育財政發(fā)展模式的國際潮流。
(2)總體上加大中央政府對農村義務教育的投入、在現(xiàn)階段過渡期內，考慮到國家發(fā)展目標和財政狀況，不要求中央政府在全國范圍內開展工作，而是“有所為，有所不為”，充分考慮區(qū)域之間的差異，發(fā)揮宏觀調控能力，緩解地方由于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡所導致的教育資源配置不公與機會不均等。對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)（東部沿海地區(qū)），中央政府可以繼續(xù)現(xiàn)行的基礎教育辦學體制，給予較少或不給予投入，完全由地方政府財力解決；對于欠發(fā)達地區(qū)（中部地區(qū)）應強化省級政府對農村義務教育的投入，重點扶持省級貧困縣，中央只負責國家級貧困縣的義務教育投入；對西部不發(fā)達地區(qū)，中央和省政府全面介入，力保貧困與非貧困縣義務教育投入達到全國學生人均經(jīng)費水平、在上述兩類資助地區(qū)，投入標準依據(jù)財政標準支出與標準收入的差額和激勵系數(shù)決定；激勵系數(shù)的制定不實行全國統(tǒng)一標準，實行省內規(guī)范確定、運用這種方式的理由在于：第一，依據(jù)我國教育經(jīng)濟學最近的一項研究表明，教育資源分配不公的省內差異遠高于省際差異。因此，采取省內差異因素而非全國標準制定標準收入與支出會更有利于教育資源的公平分配；第二，對發(fā)達地區(qū)給予較少或不予資助的做法實際上是實行變相的教育成本補償機制。發(fā)達地區(qū)吸納的高素質人才，其義務教育的培養(yǎng)成本來自于欠發(fā)達和落后地區(qū)因此，根據(jù)“誰受益，誰投資”的教育成本分擔原則，將本應給予發(fā)達地區(qū)的義務教育投入轉向非發(fā)達地區(qū)也是合理的。
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在已知β值是下級政府財政收入能力T的一個減函數(shù)后，如何通過增加下級政府的財政收入能力以降低β值，進而實現(xiàn)擴大學生資助數(shù)量的目的，是我們建立農村義務教育投入保障機制的一個切入點。
建立和規(guī)范穩(wěn)定的國家財政轉移支付制度，充裕地方政府的財政收入，正是我們所尋找的這個切入點。我國現(xiàn)行的義務教育財政轉移支付制度，主要包括：中央政府的“國家貧困地區(qū)義務教育工程”�？睢ⅰ傲x務教育危房改造工程”�？畹�，轉移支付總額約占義務教育總支出的1%左右。省、地兩級政府的義務教育專項撥款全國各地不盡相同，但總量均不大。因此，建議單獨設立農村義務教育投入的一般性轉移支付和貧困落后地區(qū)的專項轉移支付制度，加大上級政府對下級政府的縱向轉移支付的力度；突破原有的財政分配結構，改變原體制下照顧地方利益格局的不利模式，取消對發(fā)達地區(qū)的義務教育轉移支付，并盡快建立省與省、地區(qū)與地區(qū)之間以教育成本補償為目的的政府間橫向轉移支付制度。在實施步驟上，采取逐步推行一般性轉移支付制度，重點建設貧困落后地區(qū)的專項轉移支付制度；穩(wěn)固和充實縱向轉移支付制度，大力推廣發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)的橫向轉移支付制度，充分實現(xiàn)教育機會均等的公平性原則。同時，為確保上述制度的有效實行，必須切實貫徹《教育法》所要求的“各級人民政府的教育經(jīng)費支出，按照事權和財權相統(tǒng)一的原則，在財政預算中單獨列項”，實現(xiàn)教育經(jīng)費預算單列。
�。ㄈ╅_征新的教育稅，以稅收制度保障義務教育，已成為社會各界的共識
以我國農村原有的教育附加費和教育集資等稅費資助教育，不僅經(jīng)費來源不穩(wěn)定、數(shù)額有限，而且無法做到�？顚Ｓ茫瑢嫶蟮霓r村義務教育而言，可謂“杯水車薪”。也正是如此，2000年的農村稅費改革裁撤了這些低效率稅費項目，但同時也加劇了農村義務教育經(jīng)費的短缺。所以，在新的形勢下，政府有必要開征新的教育稅來資助農村義務教育。新稅種的設計一定要注意合理性，將征稅的對象更多地轉向農業(yè)人口中的非農產業(yè)人口，擴大對城鎮(zhèn)經(jīng)濟的征稅力度以補貼
農村義務教育。在稅種選擇上，不宜開征新的稅種，加重城市和農村的經(jīng)濟負擔，而應在保證現(xiàn)有的稅制結構和稅收總量的情況下，明確一項或若干項稅種為義務教育專項稅，宏觀調控義務教育。這方面可以借鑒美國的做法。在美國，教育經(jīng)費主要來源于各州的財產稅。采用這種征稅辦法，稅基穩(wěn)定豐富，稅收來源不會因為經(jīng)濟的波動而有較大的起伏，保證了教育經(jīng)費的穩(wěn)定和充裕。
�。ㄋ模┌l(fā)行教育彩票，進一步拓展農村義務教育多渠道的籌資體制
在保證現(xiàn)行的多渠道籌資體制下，建議發(fā)行教育彩票，為教育發(fā)展服務。這既是博彩業(yè)品種的創(chuàng)新，又是在國家教育投入不足而財政壓力較大的背景下，拓寬教育投入渠道，滿足教育事業(yè)發(fā)展的一條重要思路。據(jù)不完全統(tǒng)計，在英國，每周的彩票發(fā)行量為1億英鎊；美國的德克薩斯州每年彩票的發(fā)售總額是32億美元；我國香港每年僅六合彩一個品種年銷售額就達5億美元。再以亞洲和中東地區(qū)為例，1998年的銷售總額為149.78億美元，人均購彩額9.3美元。1998年全世界彩票銷售總額為1268億美元，人均25美元，而我國1998年彩票的總銷售額為11.03億美元，人均銷售不足l美元。因此，有關專家撰文，即使是最保守的測算，我國彩票市場至少有三分之二未得到開發(fā)利用，彩票發(fā)行總額不足世界彩票發(fā)行的百分之一。至于教育彩票，美國的許多州都以發(fā)行教育彩票獲得教育經(jīng)費。由于教育是一種公益性事業(yè)，能得到社會民眾的廣泛支持，發(fā)展態(tài)勢極好。因此，充分發(fā)掘我國彩票市場的潛力，發(fā)行教育彩票是完全可能的。
�。ㄎ澹┕膭蠲耖g資本投入基礎教育，明文立法確保教育投資者的合法權益，給予學校舉辦者合理回報
我國《教育法》第25條規(guī)定，“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”。該條款的立法基礎在于，教育是一種準公共產品，級別越低，公共產品的屬性也越強。義務教育作為教育之基礎，存在較強的正外溢性。因此，義務教育應當由政府舉辦，稅收支持。筆者認為，這里存在一個邏輯誤區(qū)：既然義務教育存在正的外溢性，而義務教育的舉辦者又獨自承擔了教育的成本，為什么不能給予教育組織者合理的回報呢？此外，擔心私立學校舉辦者以營利為目的而過分壓低教育成本、影響教育質量的想法，于情可以理解。但是，教育作為一種服務，與市場中提供的其它服務并無實質區(qū)別，教育服務同樣可以在市場競爭中以“低價高質”的方式提供。引進市場機制，降低教育成本，原本就是我們優(yōu)化教育資源配置的目的。
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