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確�？刹僮餍浴吨腥A人民共和國(guó)證券法》法條缺陷評(píng)析
「摘要」立法應(yīng)控制國(guó)有企業(yè)從事證券交易的資金和性質(zhì)，而不是剝奪或限制它依法支配自有資金進(jìn)入證券市場(chǎng)從事投機(jī)或投資活動(dòng)。第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議1998年12月29日通過了《中華人民共和國(guó)證券法》（以下稱《證券法》），并將于1999年7月1日施行。從總體上看，《證券法》是我國(guó)迄今為止最貼近市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大法之一，它比較充分地吸收境外證券立法中帶有普遍意義的一些制度，重點(diǎn)借鑒、吸取我國(guó)證券市場(chǎng)和證券監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，且具有較強(qiáng)的操作性和可執(zhí)行性。但由于制訂過程中的種種原因，《證券法》的結(jié)構(gòu)安排、條款內(nèi)容也存在著若干缺陷或瑕疵，從而在一定程度上影響到這部法律的質(zhì)量。
1.禁止證券從業(yè)人員持有、買賣股票《證券法》第37條規(guī)定：“證券交易所、證券公司、證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)從業(yè)人員、證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)工作人員和法律、行政法規(guī)禁止參與股票交易的其他人員，在任期或者法定限期內(nèi)，不得直接或者化名，借他人名義持有、買賣股票，也不得收受他人贈(zèng)送的股票”。該條第2 款規(guī)定：“任何人在成為前款所列人員時(shí)，其原已持有的股票，必須依法轉(zhuǎn)讓�！痹摋l規(guī)定既缺少法律依據(jù)，也違背國(guó)際慣例。從股票性質(zhì)來看，它和債券一樣，是一種體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的有價(jià)證券，它是民法意義上的非限制流通物，持有和買賣股票，是任何公民享有的一項(xiàng)受憲法、民法保護(hù)的民事權(quán)利。作為證券從業(yè)人員，雖然由于其職業(yè)是和證券打交道，具有一定的特殊性，但這不構(gòu)成剝奪其享有證券投資權(quán)這項(xiàng)民事權(quán)利的理由。不允許其持有股票，就如同不允許經(jīng)手和保管現(xiàn)金的財(cái)務(wù)人員持有人民幣一樣不合常理。從國(guó)際上來看，也從未見有禁止證券從業(yè)人員投資股票的立法先例，特別是證券公司的職員參與股票買賣的情況更是十分普遍。
從維護(hù)證券市場(chǎng)的公開、公平、公正，保護(hù)投資者的利益出發(fā)，對(duì)證券從業(yè)人員規(guī)定更高的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、道德規(guī)范、法律義務(wù)均是必要的，但不得剝奪其法定權(quán)利或權(quán)利能力。無論是國(guó)外證券法，還是我國(guó)《證券法》，都規(guī)定內(nèi)幕人員不得利用內(nèi)幕信息為自己或他人買賣證券，同時(shí)還規(guī)定了特定人員的持股申報(bào)、以及不得進(jìn)行短線交易等制度。因此，從法律上說，證券從業(yè)人員受“不得進(jìn)行內(nèi)幕交易”、“不得進(jìn)行短線交易”和“證券持有申報(bào)制度”等法律義務(wù)約束就足矣。我國(guó)實(shí)施法制以來的教訓(xùn)反復(fù)證明：矯枉過正的立法條款由于在實(shí)際生活中無法有效實(shí)施，反而使法律的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制力受到削弱。由于《證券法》第 180條所規(guī)定的沒收、罰款、行政處分是與該條規(guī)定直接掛鉤的，因此《證券法》在今年7月1日實(shí)施后，該條規(guī)定能否有效執(zhí)行將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。
2.違法、違規(guī)證券發(fā)行的處理 《證券法》第18條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門對(duì)已作出的核準(zhǔn)或者審批證券發(fā)行的決定，發(fā)現(xiàn)不符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷；尚未發(fā)行證券的，停止發(fā)行；已經(jīng)發(fā)行的，證券持有人可以按照發(fā)行價(jià)并加算銀行同期存款利息，要求發(fā)行人返還。”
該條規(guī)定存在的第一個(gè)問題：究竟是主管部門作出的決定的內(nèi)容或程序違法導(dǎo)致該內(nèi)容應(yīng)予撤銷等法律后果，還是因發(fā)行人不符合發(fā)行條款或其申請(qǐng)文件存在問題而導(dǎo)致該決定應(yīng)予撤銷等法律后果？如是前者，則過錯(cuò)在主管部門；如是后者，則過錯(cuò)在發(fā)行申請(qǐng)人。這兩種情況下的責(zé)任追究及對(duì)證券發(fā)行的處理是完全不一樣的。在前一種情況下，倘若證券主管部門的發(fā)行審核委員會(huì)未依法履行職責(zé)而導(dǎo)致證券發(fā)行決定應(yīng)予撤銷的，在發(fā)行人符合發(fā)行條件且無任何重大過錯(cuò)時(shí)，就不應(yīng)停止證券發(fā)行或要求發(fā)行人返還。該條規(guī)定的立法初衷，可能是在于警戒和遏制發(fā)行申請(qǐng)人的申報(bào)虛假等行為，并要求其承擔(dān)違法申報(bào)的法律后果。但該條的行文表述不甚準(zhǔn)確，它不應(yīng)當(dāng)是“決定”不符合法律、行政法規(guī)，從而誤導(dǎo)或騙取證券主管機(jī)關(guān)作出了發(fā)行審批的決定，在發(fā)現(xiàn)發(fā)行人違法情形時(shí)，主管部門有權(quán)撤銷已作出的決定。
該條規(guī)定存在的第二個(gè)問題：對(duì)已經(jīng)發(fā)行證券的處理，無論其上市與否，是否均一律返還？對(duì)已上市證券，是按發(fā)行價(jià)返還還是按交易價(jià)返還？證券持有人不要求返還的，是否就可以不返還。已發(fā)行證券依據(jù)其上市與否可區(qū)別為上市證券和非上市證券，在我國(guó)現(xiàn)行證券管理體制下，由證券主管部門批準(zhǔn)發(fā)行的證券（股票）最終均可上市，但有一段或短或長(zhǎng)的等待期。根據(jù)該條規(guī)定，已經(jīng)發(fā)行的證券，在未上市情況下，由于主管部門撤銷發(fā)行決定，要求發(fā)行人返還是可操作的；但若所發(fā)行的證券已經(jīng)上市，情況就比較復(fù)雜。已上市證券有兩種證券持有人，一種是通過發(fā)行申購而持有證券的原始持有人，一種是通過交易買賣而持有證券的繼受持有人。這兩種持有人購進(jìn)證券的價(jià)格是不一樣的，而證券交易價(jià)格每天還在發(fā)生變化。如果說對(duì)原始持有人按“發(fā)行價(jià)”返還還有一定道理的話，那么對(duì)繼受持有人按“發(fā)行價(jià)”返還就顯失公平。
對(duì)欺騙、損害投資者的證券發(fā)行行為，既然證券主管部門已撤銷發(fā)行決定，就應(yīng)由證券主管部門責(zé)令發(fā)行人向證券持有人無條件返還，而不是證券持有人“可以”“要求發(fā)行人返還”，證券持有人不要求返還，發(fā)行人也應(yīng)返還。
3.國(guó)有企業(yè)參與股票交易 《證券法》第76條規(guī)定：“國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)控股的企業(yè)，不得炒作上市交易的股票”。
該條在立法措詞上并未明確禁止國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股票投資或參與股票交易，但由于該條規(guī)定使用了“炒作”一詞，從而使得對(duì)該條規(guī)定的理解和執(zhí)行變得具有“不確定性”�！俺醋鳌辈皇且粋�(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍�，它在中文中的完整表述�?yīng)該是“炒買炒賣”，按《漢語大辭典》（1991年漢語大辭典出版社出版，羅竹風(fēng)主編）的定義，炒買炒賣是指“就地迅速轉(zhuǎn)手買賣，從中牟利”。從這種定義上理解，在證券投資學(xué)中，“炒作”相當(dāng)于英文中的 Speculate， 譯成中文為“投機(jī)”，按韋氏（Webster）詞典的解釋，投機(jī)是“為推測(cè)的利潤(rùn)而從事交易和冒險(xiǎn)”。 一般認(rèn)為，購進(jìn)證券不是為出售而是為了持有，屬于證券投資，若購進(jìn)證券是為了在即時(shí)或短期內(nèi)拋出獲利，則屬于證券投機(jī)，但證券投資和證券投機(jī)可以互相轉(zhuǎn)化。若把“炒作”理解為“投機(jī)”，那么該條的規(guī)定在于制止國(guó)有企業(yè)從事證券買進(jìn)賣出的投機(jī)交易，而并不禁止國(guó)有企業(yè)以持股為目的的證券投資交易。但即便如此，對(duì)國(guó)有企業(yè)的這種限制也是不合理的，國(guó)有企業(yè)作為獨(dú)立的企業(yè)法人和交易主體，它有權(quán)利使用自己可以依法支配的自由資金進(jìn)入證券市場(chǎng)從事投機(jī)或投資活動(dòng)，以通過資本經(jīng)營(yíng)獲得商業(yè)利潤(rùn)。立法應(yīng)該控制的是國(guó)有企業(yè)從事證券交易的資金來源和性質(zhì)，建立國(guó)有企業(yè)向其國(guó)有資產(chǎn)所有者單位或管理部門進(jìn)行證券交易的申報(bào)制度，而不是剝奪或限制它作為民事主體的交易資格。
4.證券交易服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)事項(xiàng) 《證券法》第8 章專章規(guī)定“證券交易服務(wù)機(jī)構(gòu)”，從規(guī)定的內(nèi)容來看，涉及到證券投資咨詢機(jī)構(gòu)、資信評(píng)估機(jī)構(gòu)以及會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所5 家證券市場(chǎng)的中介機(jī)構(gòu)。從立法技術(shù)和立法質(zhì)量的角度來看，該章的規(guī)定存在重大缺陷。首先，標(biāo)題與條款的內(nèi)容不能有機(jī)地銜接。標(biāo)題用詞是“證券交易服務(wù)機(jī)構(gòu)”，而規(guī)定的5家服務(wù)機(jī)構(gòu)所從事的證券業(yè)務(wù)， 不僅表現(xiàn)在證券交易領(lǐng)
域，更重要的還表現(xiàn)在證券發(fā)行領(lǐng)域，因此在“交易服務(wù)機(jī)構(gòu)”項(xiàng)下規(guī)定這5家證券機(jī)構(gòu)顯得文不對(duì)題。其次，5家服務(wù)機(jī)構(gòu)采取了不同內(nèi)容、不同重點(diǎn)的規(guī)定方式，使得立法條款之間缺少協(xié)調(diào)性和邏輯性。第157條至第160條規(guī)定了證券投資咨詢機(jī)構(gòu)或資信評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)立、從業(yè)經(jīng)驗(yàn)和資格、限制行為、收費(fèi)制度等；而第161條在規(guī)定審計(jì)、 評(píng)估、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)，卻只規(guī)定其執(zhí)業(yè)責(zé)任。另外，第159 條對(duì)證券投資咨詢機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)限定不妥。該條不允許咨詢機(jī)構(gòu)從業(yè)人員代理委托人從事證券投資，與委托人約定分享證券投資收益或者分擔(dān)證券投資損失，買賣本咨詢機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的上市公司股票。從性質(zhì)和業(yè)務(wù)范圍上看，證券投資咨詢機(jī)構(gòu)與證券公司不同，咨詢機(jī)構(gòu)不從事證券承銷和經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)，因此其行為不會(huì)與發(fā)行人、投資者發(fā)生直接的利益沖突。境外咨詢機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍重點(diǎn)是咨詢服務(wù)和代客理財(cái)，其中代客理財(cái)就包括代理委托人從事證券投資。眾多的中小投資者為進(jìn)行專業(yè)化的證券投資，減低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，一般均將資金委托給基金公司或咨詢機(jī)構(gòu)去運(yùn)作。在我國(guó)，一方面是數(shù)千萬的缺少專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的證券投資者，他們急需專業(yè)人士的幫助；另一方面是上百家證券專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)量不飽和，工作難以為繼�！蹲C券法》限制其代客理財(cái)、買賣證券，對(duì)化解廣大中小投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)中國(guó)股市的健康運(yùn)行均沒有積極作用。此外，《證券法》不允許咨詢機(jī)構(gòu)買賣其提供服務(wù)的上市公司的股票的規(guī)定也是不妥的，參照國(guó)際立法慣例，只應(yīng)限定咨詢機(jī)構(gòu)在一定期限內(nèi)不得買進(jìn)或賣出所持有的被服務(wù)公司的股票，即不得從事短線交易，此外，還應(yīng)受內(nèi)幕交易條款的約束。
5.證券從業(yè)機(jī)構(gòu)法律責(zé)任 《證券法》第202 條規(guī)定：“為證券的發(fā)行、上市或者證券交易活動(dòng)出具審計(jì)報(bào)告、資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告或者法律意見書等文件的專業(yè)機(jī)構(gòu)，就其所應(yīng)負(fù)責(zé)的內(nèi)容弄虛作假的，沒收違法所得，并處以違法所得一倍以上五倍以下的罰款，并由有關(guān)主管部門責(zé)令該機(jī)構(gòu)停業(yè)，吊銷直接責(zé)任人員的資格證書。造成損失的承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任�！痹摋l規(guī)定存在的問題，一是“弄虛作假”的表述不妥，含義模糊；二是處罰過嚴(yán)，即違法行為與違法責(zé)任不相當(dāng)。
我國(guó)在頒布《證券法》前所實(shí)施的法規(guī)、規(guī)章，參照美國(guó)、香港等境外證券立法，一般要求證券中介機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照本行業(yè)公認(rèn)的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和道德，對(duì)其出具文件內(nèi)容的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性進(jìn)行核查和驗(yàn)證（參照《股票發(fā)行交易管理暫行條例》（以下稱《股票條例》）第18條）。這是從積極的一面提出從業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范。而對(duì)違反該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的行為，一般概括為虛假、嚴(yán)重誤導(dǎo)性陳述、重大遺漏，并根據(jù)違法情節(jié)而追究相當(dāng)?shù)姆韶?zé)任。如，《股票條例》第73條規(guī)定：“會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和律師事務(wù)所違反本條例規(guī)定，出具的文件有虛假、嚴(yán)重誤導(dǎo)性內(nèi)容或者有重大遺漏的，根據(jù)不同情況，單位或者并處警告、沒收非法所得、罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，暫停其從事證券業(yè)務(wù)或者撤銷其從事證券業(yè)務(wù)許可”。
但是，《證券法》第202條提出“弄虛作假”的概念。 查《漢語大辭典》的解釋，弄虛作假是指“搞虛假的一套”，虛假是指“假的，不真實(shí)的”�？梢姡芭撟骷佟币辉~相當(dāng)于《股票條例》中所述的“虛假”，并不包括嚴(yán)重誤導(dǎo)性陳述、重大遺漏等違法行為。但如果采用此種解釋，本條規(guī)定的“弄虛作假”的概念含義過窄，不能概括其他證券違法行為。另一方面，虛假行為在證券中可表現(xiàn)為輕微虛假行為、一般虛假行為、重大虛假行為三類。輕微虛假行為并不一定導(dǎo)致法律處罰，一般虛假行為只能導(dǎo)致較輕的法律處罰，只有重大虛假行為才會(huì)導(dǎo)致《證券法》第202條規(guī)定的包括沒收、罰款、停業(yè)、 吊銷資格證書在內(nèi)的法律處罰。在現(xiàn)代法制國(guó)家，違法行為與違法行為所應(yīng)承擔(dān)的法律后果一定要相當(dāng)，畸輕畸重與法制原則都是背道而馳的。因此，該條對(duì)“弄虛作假”行為，不問情節(jié)輕重，不問具體情況，一概采取嚴(yán)厲的并處措施將嚴(yán)重?fù)p害市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，給證券市場(chǎng)的法制化運(yùn)行造成障礙。
在《證券法》第11章“法律責(zé)任”中，有13個(gè)款項(xiàng)涉及到對(duì)證券違法主體的取消問題，根據(jù)不同情況分別使用了取締、關(guān)閉、停業(yè)、吊銷、撤銷等措詞。大多數(shù)條款的規(guī)定都是合適的。但第176條、193條、 202條的規(guī)定不盡合理。第176 條涉及到證券公司承銷或經(jīng)紀(jì)未經(jīng)批準(zhǔn)已發(fā)行的證券，第193條涉及到證券公司侵犯客戶帳戶上的證券或資金； 第202條涉及到社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的文件弄虛作假。毫無疑問， 對(duì)上列行為法律應(yīng)當(dāng)嚴(yán)加禁止并追究責(zé)任，但是，這3條規(guī)定的取締、關(guān)閉、 停業(yè)均未指明以情節(jié)嚴(yán)重為前提，這就使得此類規(guī)定過于嚴(yán)苛，不利于一些有輕微違法行為的市場(chǎng)主體經(jīng)過改過自新后重新發(fā)展。
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