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集體非農建設用地使用權流轉管理面臨的主要矛盾與對策
現(xiàn)行法律規(guī)定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，換言之，集體土地資產價值的實現(xiàn)只能通過征為國有而沒有別的途徑。建設用地供地渠道的單一性，使得集體土地各種產權不僅先天發(fā)育不足，而且后天還受到種種歧視，集體建設用地一直游離于土地市場之外。即使進入市場。也受到諸如使用主體、使用范圍等種種限制。一涉及流轉，一般都先征為國有再辦理出讓。這種簡單劃一的做法，利少弊多，其最大的弊端在于：人為制造了國家所有制和農民集體所有制在土地收益權上的不平等。以現(xiàn)行的征地制度為例來分析，不難看出這一點：在用地者所要支付的總地價的構成來看，第一部分為用地單位所要支付的被征地農民及集體經濟組織的土地補償、安置等費用；第二部分為上繳國家的各項稅、費；第三部分為交地方政府的土地出讓金及各項配套費用。在這過程中，用地者動用了國家征地權（實際上顯得過于泛濫），以相當?shù)土氖褂觅Y源的“補償”價格代替國家解決了對農民集體土地永久性所有權的“買斷”，取得了一定年限的土地使用權；國家在得到用地者支付的土地稅、費后，擁有了永久性的土地所有權；農民（包括農村集體經濟組織）在得到了一定的土地補償（這種補償在總地價中所占比例是較低的）后永久性失去了在土地上投入、收益的權利。這種由于歷史原因形成的不合理已引起越來越多的有識之士的關注和政府管理部門的反思。在市場經濟條件下，如何確保經濟和社會可持續(xù)發(fā)展對資源的合理利用，如何切實保護農民的土地財產權，維護集體土地所有者的合法權益，促進農村的社會穩(wěn)定，已成了從中央到地方各級政府普遍關注的熱點問題。筆者以為，在《憲法》承認農村集體土地所有權與國有土地所有權并存的今天，國有土地、集體土地不同的“出身”不應該影響各自主體產權的地位。如同國家對城鎮(zhèn)國有土地使用權擁有土地處置、收益等相應權利一樣，農村集體土地的處置、收益權也應交還給集體土地所有者。兩種產權，納入同一市場，可促使其互為補充，共同發(fā)展，這是本文立論的基礎。下面，本文將就集體建設用地流轉管理方面存在的幾種矛盾作些剖析，并結合實際談談對策。
一、當前面臨的主要矛盾
�。ㄒ唬┰诔鞘谢M程中大批集體土地轉為國有與離開土地的農民進城后缺少基本生活保障之間的矛盾
新《土地管理法》實施以來，隨著城市化進程的加快和土地用途管制的逐步到位，在城市規(guī)劃區(qū)內各功能區(qū)的劃分越來越具體。而所有權則體現(xiàn)為單一化。以近郊工業(yè)園區(qū)為例，按現(xiàn)行政策，這類項目用地必須使用國有土地�？紤]到招商引資的“門檻”問題，一般工業(yè)用地地價普遍較低，而地方政府在這其中又不可能貼補資金，因此，犧牲較多的往往是集體土地所有者的利益。這種情形類同于20世紀70—80年代初各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)大規(guī)模興起時。所不同的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)以低成本取得地價，以后土地增值部分的產權仍界定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有，而且從理論上講，每一個集體經濟組織成員都將有可能享受未來土地增值所帶來的利益。而現(xiàn)行工業(yè)園區(qū)以低成本取得地價，源源不斷的增值部分卻名正言順歸企業(yè)（轉化為利潤）及國家（轉化為稅收）所有。雖然出讓金的大部分返還給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但一次性較低的補償費不足以解除失去土地后的農民長期的后顧之憂。
不少農民雖然進了城。但由于種種復雜的歷史原因，使他們在諸如就業(yè)機會、社會保障等方面不可能真正與城市居民享有同等權利，由此造成這一大批“非農業(yè)人口”進了城卻離不開村。為了維持基本的生活，出租、買賣宅基地等隱形交易現(xiàn)象就產生了，客觀上造成了城鄉(xiāng)結合部土地管理上的混亂。且大量農村待業(yè)人員的存在也成了潛在的社會不穩(wěn)定因素，反過來，又加劇了農村人多地少的矛盾。
（二）集體建設用地流轉主體的約定性與流轉方向客觀上的要求多元化之間的矛盾
集體非農建設用地使用權流轉受現(xiàn)行法律規(guī)章的制約，一般都嚴格設定了范圍：①地域范圍在規(guī)劃區(qū)以外；②使用主體為同一集體經濟組織內部，一般外來經濟成分原則上要求使用國有土地。但實際操作中，往往陷入兩難境地：首先，從主觀意愿來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織希望在更大范圍內盤活存量資產，確保集體土地資產利益實現(xiàn)的最大化；其次，從客觀條件來講，既然承認集體建設用地是一種資產，它必然要隨同其他資產進入市場。而在資產盤活中，必然不可能受“同一集體經濟組織”的限制。以湖州市為例，改革開放以來，個私經濟、民營企業(yè)發(fā)展迅猛，使用集體建設用地成本低、方法靈活等優(yōu)勢吸引了一些尚處在資本原始積累階段的小型作坊式企業(yè)。因此，跨村跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)承租、受轉集體存量建設用地（連同廠房、機器設備等）的現(xiàn)象相當普遍。如按現(xiàn)行習慣做法，所有這些項目用地都要先征為國有再補辦出讓，企業(yè)不堪重負，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織也沒有積極性。此外，抵押作為一種準轉讓行為，集體建設用地隨同地面建筑物一并抵押時，一旦抵押權實現(xiàn)，也涉及集體建設用地跨越“同一集體經濟組織”進行流轉。因此，在當前法律己允許國有土地使用權的使用主體擴展到境內外所有經濟組織或自然人的情況下，對集體非農建設用地使用權流轉，在強調規(guī)劃協(xié)調、用途管制前提下，也不應該人為設置障礙�？陀^存在的實際要求我們在設定集體建設用地使用主體時應有所突破。
�。ㄈ┺r村村民一戶一宅政策的硬性規(guī)定與實際上隨著大量農民離鄉(xiāng)進城而帶來的宅基地被動連同私房買賣現(xiàn)象之間的矛盾
新《土地管理法》明確規(guī)定，農村居民只能一戶一宅。且法律嚴禁宅基地買賣。在城郊結合部，如涉及全隊（組）農轉非，宅基地通過整體置換、復墾的，就不存在宅基地買賣問題。但大部分遠離城市的鄉(xiāng)村，村民或異地打工進了城市，或投親靠友離開了故土的現(xiàn)象不同程度存在著。在變賣房產中，勢必涉及宅基地轉移。據(jù)前幾年調查，集體土地流轉中占相當比例的就是宅基地的買賣；此外，在各種經濟活動中，以農村村民私宅進行擔保、以致?lián)崿F(xiàn)時法院裁決房產（連同宅基地）過戶的現(xiàn)象也不在少數(shù)。雖不合法，但卻在情理中，因為宅基地上建造的房屋屬于農民的私產，是農民投資所形成的。如簡單規(guī)定為“不予辦理”，一是剝奪了農民住房的私有財產權，人為制造房與地的分家；二是客觀上縱容了私下買賣行為（在政府部門“不予辦理”的同時，不少城市居民以低廉的價格購得鄉(xiāng)村農民住宅作為別墅，就是例證）。但如按現(xiàn)行做法補辦出讓，則矛盾更多：一是征用主體難以界定；二是土地補償難以到位；三是不便于管理-規(guī)劃區(qū)外村民住宅群中夾雜著零零星星的國有土地，這些零零星星的國有土地，往往會成為集體管不了、國家又管不好的管理“空白區(qū)”。
（四）集體土地所有權變更補償?shù)团c改變用途后（尤其是征為國有后）帶來巨額土地收益之間的矛盾
以集體建設用地使用權從村級所有變更為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級所有為例，一般對所有權的界定是按照原集體企業(yè)的隸屬關系：企業(yè)原是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）投資興建的，土地界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級所有；是村投資興建的，則為村所有。然而，20世紀七八十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在起步階段辦理使用手續(xù)時，對農民的補償是極其有限的，且方式多樣。有的僅以安排村民進企業(yè)的方式處置。企業(yè)一旦轉制，這些村民大多又回到了村里，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體對村級集體（包括農民）的土地安置補償往往落了
空。所以，這個問題如處理不妥，就侵犯了村集體經濟組織的利益；另一種情況是規(guī)劃區(qū)內土地征為國有的（尤其是規(guī)劃一旦確定為商貿、房地產用途的），往往所有權一轉變即地價猛漲。同一宗地，無期限的集體土地所有權征地補償?shù)�，而所有權變更后一定年限的土地使用權價格高，這前后巨大的反差刺激了集體土地所有者。于是，一方面在企業(yè)補辦征用手續(xù)時，集體土地所有者抵觸強烈；另一方面，規(guī)劃區(qū)內集體土地新的私下流轉現(xiàn)象又頻頻發(fā)生，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擅自改變土地用途，進行房地產開發(fā)、建造商業(yè)用房私下轉讓、出租等案件時有發(fā)生。
（五）集體資產的捉襟見肘與集體土地收益使用的隨意性之間的矛盾
鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)發(fā)展走過了20多年的歷程，其發(fā)展也有類似于國企發(fā)展的階段與過程。到進行轉制時，集體經濟三大資產中，貨幣資產匱乏，固定資產也差不多折舊光了，所剩的就是土地資產，它成了加強農村基礎設施建設、土地整理開發(fā)、保證農村社會長期穩(wěn)定、增加農民收入的最重要的資金來源。然而，長期以來由于農村集體土地所有權主體被虛化，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府作為最基層的一級國家行政機關與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）資產管理委員會作為集體土地所有權產權代表兩者之間的關系容易被混淆，其結果往往導致集體建設用地流轉收益最后成了補充鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政不足，用于支付機關干部工資福利的財源，而失去了土地的農民的后顧之憂仍然沒法解決。同時，相比較國有土地收益由土地管理部門、財稅部門實行嚴格收支兩條線的管理及制約機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地收益的使用缺乏相應的制約與監(jiān)督。
二、主要對策
市場經濟條件下，土地管理部門作為城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理者，其職能除了以土地利用規(guī)劃和建設用地年度使用計劃來統(tǒng)一協(xié)調城鄉(xiāng)土地的規(guī)劃利用以及計劃利用外，主要還在于對土地市場的培育和規(guī)范：通過制定相應的游戲規(guī)則、公開辦事程序、設置入市條件等，來規(guī)范各類土地的市場行為，以確保國有、集體土地資產利益實現(xiàn)最大化；同時，通過合理分配和調節(jié)土地收益，確保各種土地權利人的合法權益。
�。ㄒ唬┮杂猛竟苤茷辇堫^，以稅費調節(jié)為手段，確保集體土地所有者在處置權上的公正地位和在收益上的利益實現(xiàn)
正像通過企業(yè)轉制來打破所有制的界線，使無論是國有企業(yè)還是民營企業(yè)都將處在同一起跑線上公平競爭一樣，土地進入市場的條件也不應區(qū)別“出身”。具體而言，國有土地、集體土地應進入同一市場，共同受規(guī)劃、稅收的調控和建設用地年度計劃的約束。
首先，應把“征用”范圍嚴格限制在法律所規(guī)定的“公共利益需要”內；除“公共利益需要”外，需要將集體土地轉為國有的，必須按等價交易的原則，由政府以市場價予以收購。以避免將“征用權”內涵和外延任意擴大，造成對農民集體土地所有權永久性的侵害。
其次，為確保集體經濟組織憑借土地所有權獲取源源不斷的土地收益，就必須保證集體建設用地擁有一定庫存量。在土地利用總體規(guī)劃劃定的建設用地范圍內應留出一定比例保留集體土地所有權的工業(yè)小區(qū)、個私園區(qū)用地，由集體經濟組織進行配套建設（報批程序依法進行），用以儲備。既可解決企業(yè)用地成本過高的矛盾，又保證了農村集體經濟組織擁有源源不斷的土地收益，以確保廣大農民的增收和農村社會的長治久安。
再次，對受轉主體的限制應盡可能打破界線，使用集體建設用地，不應受所有制、區(qū)域的限制。除國家法律明確規(guī)定必須使用國有土地的以外（列出用地目錄清單），一般經濟組織和個人都可以選擇使用集體建設用地。
最后，集體建設用地流轉所帶來的土地收益應合理分配。一般而言，國家不參與分配。但可通過收取級差地租和土地增值稅等形式獲取國家在基礎設施建設、環(huán)境發(fā)展方面投入的相應回報。
�。ǘ┮允袌鰞r格為基準，以各種細化的權利為依托，盡快建立完善集體土地基準地價體系及相應的地價評估體系
土地作為特殊商品進入市場的核心問題就是產權的明晰和價格的確定。但目前，我國的基準地價體系是相當不完整的，占據(jù)建設用地半壁江山的集體建設用地使用權，由于產權本身一直未被承認，在價格體系上更是空白，典型的例子是《擔保法》規(guī)定，集體土地不能單獨設定抵押權，只有在房產抵押時，土地才可隨之抵押。因此，要將集體土地推入市場，當務之急是要盡快細化各種權利，建立相應的地價體系及地價評估體系。具體如下：
集體建設用地使用權轉讓（含作價入股）及其轉讓價格。適用于保留集體所有權不變的集體土地內部轉讓價格。
集體建設用地使用權租賃及其租賃價格。適用于短期出租，以支付租金形式支付土地收益。
集體建設用地使用權抵押及其抵押價格。適用于以集體土地抵押融資時設定的價格。
集體農用地轉為集體建設用地及其補償標準。適用于辦理集體建設用地使用權手續(xù)時，對承包農戶和集體經濟組織的補償。
集體建設用地轉為國有建設用地及其補償、征購價格（不包括因公共利益需要而征用土地）。主要是一次性對終極所有權的收購價格，除了對承包農戶、集體經濟組織的補償及安置，還應包括憑借土地所有權，在用途改變后永久性對該宗地所能享有的預期收益權價格。而且，這個價格不應由用地單位來支付，而應由未來的土地所有者-國家來支付。現(xiàn)在有一種比較普遍的說法，把工業(yè)用地以較低的成本出讓的原因歸結為降低企業(yè)用地成本、降低招商引資的門檻。這話其實混淆了一個最基本的概念，即企業(yè)購買的是一定年限的土地使用權而非所有權，國家要讓利給企業(yè)，不能以慷集體土地所有者之慨作為代價。
�。ㄈ┮砸�(guī)范管理為手段，以推進土地市場一體化為目標，將集體建沒用地流轉納入統(tǒng)一、有序、公開的市場管理軌道
為了推進集體土地的集約、高效利用，培育公正、公開、公平的有形市場，逐步實現(xiàn)以市場規(guī)則來配置集體土地資產的目標，同時也為了拓寬建設用地的供應渠道，緩解用地壓力，必須將集體建設用地納入到統(tǒng)一的市場，充分利用國有土地市場運作的固有機制及信息渠道，真正實現(xiàn)兩種產權、一個市場的管理。
首先，要把好儲備關。農村集體經濟組織對集體土地資產進行經營管理，通過工業(yè)園區(qū)等建設，使存量建設用地達到一定保有量，以供應市場的用地需求；也可通過土地置換、收購等方式儲備集體建設用地。
其次，要把好供應關。積極探索運用市場機制來促進集體建設用地流轉的有效途徑。在土地有形市場，要逐步建立和完善公告、公示等制度，嘗試引入招標、拍賣等行之有效的供地方法。
最后，要把好地價關。為了體現(xiàn)公正、公平，流轉價格應委托有資質的土地專業(yè)評估機構進行評估。同時，應合理核定土地增值額及應上繳的增值稅、費。
�。ㄋ模┮砸�(guī)范資金管理為“抓手”，確保集體土地收益在促進農村經濟發(fā)展、農民增收和農村社會穩(wěn)定方面發(fā)揮作用
集體土地流轉收益原則上應�？顚Ｓ�，主要用于被用地農戶的安置補償，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設，公益事業(yè)發(fā)展，土地開發(fā)整理以及包括興辦企業(yè)在內的投資等，為集體經濟組織所有成員謀求源源不斷或直接或間接的收益。
資金的收繳直接在項目報批中完成。按規(guī)定的比
例分配給相應的集體經濟組織。
集體土地收益要設立資金專戶，嚴格執(zhí)行收支兩條線管理辦法。資金使用要接受集體經濟組織所有成員的監(jiān)督，嚴禁移作他用；
建立相應監(jiān)督機制，增加集體土地收益收支管理上的透明度，促進基層的廉政建設。監(jiān)察部門、土管部門、財政部門，應按各自權、責加強對流轉的管理和監(jiān)督，以防止侵犯農民利益及腐敗現(xiàn)象的產生。
�。ㄎ澹┮灾贫葎�(chuàng)新為前提，以依法行政為保障，盡快制定相關的法律規(guī)章
市場經濟從根本上講是法制經濟，沒有相應的法律規(guī)章及制度作保障，就不可能從根本上維護土地權利人的利益。
首先，要盡快制定集體建設用地流轉管理的辦法，內容包括范圍、形式、程序等，以平衡區(qū)域范圍內的政策，規(guī)范面上的工作。
其次，應盡快健全完善相應的土地登記制度，實現(xiàn)用前、用中、用后的全程管理，解除用地者使用集體土地的后顧之憂，保障各種權利人的利益。要細化各種權利，完善各項登記，如土地收益收繳情況、抵押情況等。
更為重要的，為了使集體建設用地流轉納入有形市場軌道規(guī)范運作，最終還必須有法律規(guī)章的保障。否則，一旦涉及訴訟等。政策畢竟不能代替法律，土地使用者也缺乏安全感。集體建設用地大量流轉的客觀存在呼吁著相關法律法規(guī)的盡早出臺。
早在300多年前，英國著名經濟學家威廉。配第就曾意味深長地把土地稱作“財富之母”。土地使用制度改革（嚴格意義上應稱之為國有土地使用制度改革）10多年來的實踐印證了這一點。不少城市正是借助于土地的滾動開發(fā)，完成了現(xiàn)代化建設所必需的資本積累。這一點，同樣也適用于集體土地。集體土地是廣大農民賴于生存的根本。為了維護占全國總人口絕大多數(shù)的農民的利益，集體土地所有權不可能最終為國有土地所有權所代替，換言之，經濟和社會的發(fā)展不可能以犧牲廣大農民（尤其是這一階層中的弱勢群體）的集體利益為代價。
總之，集體非農建設用地使用權的流轉管理，既要體現(xiàn)有償、有限期、有流動的“地改”總體要求，又要兼顧國家、集體經濟組織和農民三者的利益。通過法律規(guī)章的保駕護航，將其統(tǒng)一納入公平、公正、公開的土地有形市場，真正實現(xiàn)兩種產權一體化管理的目標。
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