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是否應(yīng)該取消農(nóng)村承包地的調(diào)整制度（上）
摘要：土地調(diào)整是指以行政手段，根據(jù)農(nóng)戶人口或者勞動(dòng)力的多寡來進(jìn)行資源配置，農(nóng)民可以無償而且合法的得到土地的承包經(jīng)營權(quán)。顯然的是，土地被調(diào)整是農(nóng)民土地承包權(quán)利喪失的一個(gè)原因。若現(xiàn)實(shí)中存在調(diào)整，而立法又沒有相應(yīng)規(guī)制的話，那么所謂的對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利予以物權(quán)性保護(hù)，給與農(nóng)民私權(quán)的立法承諾就很可能只是一個(gè)易破滅的浪漫夢(mèng)想而已。本文運(yùn)用詳查的社會(huì)實(shí)證調(diào)查數(shù)據(jù)，論證了在中國現(xiàn)實(shí)中存在調(diào)整的做法、需求、并且在短期內(nèi)其還將合理的存在，指出我國民法學(xué)界在參與物權(quán)立法的過程中對(duì)此問題的忽視，會(huì)導(dǎo)致物權(quán)立法的不切實(shí)際與虛幻，進(jìn)而主張?jiān)趯?duì)農(nóng)民土地問題進(jìn)行立法時(shí)，應(yīng)重視社會(huì)實(shí)證調(diào)查，從中國實(shí)際出發(fā)，而不僅僅是運(yùn)用比較法的方法，從權(quán)利概念本身出發(fā)。
關(guān)鍵字：調(diào)整，物權(quán)法
一、本課題的意義
�。ㄒ唬� 是否取消調(diào)整在農(nóng)村土地承包法立法過程中是有爭議的
農(nóng)用土地有“兩種主要配置方式：行政性土地調(diào)整和市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)。前者是以行政手段，根據(jù)農(nóng)戶人口或者勞動(dòng)力的多寡來進(jìn)行資源配置，農(nóng)民可以無償而且合法的得到土地的承包經(jīng)營權(quán)，后者則是以市場(chǎng)調(diào)節(jié)的方式，以無償或有償?shù)姆绞剑ㄈQ于雙方協(xié)商）獲得土地的經(jīng)營權(quán)”2.不言而喻，在農(nóng)民取得土地權(quán)利之后，調(diào)整土地意味著部分農(nóng)民土地權(quán)利的喪失。
我國2002年8月29日通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）第27條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同內(nèi)約定不得調(diào)整的，按照其約定。”
“‘我們幾乎每天都吵架。’農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司一位參與法案起草的官員告訴記者。他介紹，爭議點(diǎn)主要集中在這樣幾個(gè)方面：第一，農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系如何定位；第二，承包地能否調(diào)整與收回，在什么情況下能夠調(diào)整與收回；第三，應(yīng)如何看待以承包方為主體的土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)采取什么方式等。 2000年初，法律起草小組接到上級(jí)指示，要在新的法律中使承包經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)出部分所有權(quán)的性質(zhì)。最終通過的法案中，土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)已經(jīng)非常接近于所有權(quán)。它明確規(guī)定發(fā)包方‘在承包期內(nèi)不能隨便調(diào)整土地�！�3
第27條是在該法通過前的二讀中確定的。一讀時(shí)的法律草案不是這么規(guī)定的，在一讀時(shí)，據(jù)柳隨年介紹：“在（草案）征求意見過程中，一些地方提出，現(xiàn)階段，土地不僅是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，也是他們的生活保障。30年承包期內(nèi)發(fā)生很大變化，完全不允許調(diào)整承包地難以做到，建議在特殊情況下應(yīng)當(dāng)允許按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行必要的小調(diào)整。經(jīng)過反復(fù)研究，我們認(rèn)為，過去土地承包關(guān)系不穩(wěn)定，主要原因在于通過行政手段頻繁調(diào)整承包地，帶來不少問題，農(nóng)民群眾意見很大。因此，承包期內(nèi)必須堅(jiān)持‘增人不增地，減人不減地’……據(jù)此，草案規(guī)定：承包期每不得調(diào)整承包地。但部分農(nóng)民因自然災(zāi)害失去承包地且沒有生活保障的，經(jīng)所在地縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以適當(dāng)調(diào)整承包地�！�4
在2002年6月20日，草案二讀時(shí)，全國人大法律委員會(huì)作的匯報(bào)中說：“一些委員和一些地方、部門提出，為了保護(hù)承包人的權(quán)益，不應(yīng)隨意調(diào)整承包地。同時(shí)考慮到實(shí)踐中除自然災(zāi)害以外，還有承包地被依法征用占用、人口增減導(dǎo)致人地矛盾突出，適當(dāng)調(diào)整個(gè)別農(nóng)戶之間承包地的情形，應(yīng)當(dāng)按照中央關(guān)于‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的前提是穩(wěn)定的原則，對(duì)調(diào)整承包地作出嚴(yán)格規(guī)定。”5據(jù)此，二讀時(shí)確定了《土地承包法》現(xiàn)在的27條。
通過對(duì)比一草和二草，我們發(fā)現(xiàn)：首先，兩個(gè)草案都是允許小調(diào)整的存在的；其次，一草給小調(diào)整開的口子明顯比二草小得多，其只規(guī)定了自然災(zāi)害一種原因，并同時(shí)要求“生活無保障”，而二草加上了“等”字，并且不以“生活無保障”為條件。
�。ǘ� 實(shí)踐中是存在調(diào)整的需求和做法
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)陳小君教授負(fù)責(zé)的教育部人文社科“十五”規(guī)劃研究課題-“農(nóng)村土地法律制度研究”的基礎(chǔ)工作是田野調(diào)查，在2002年9月下旬至11月初，他們對(duì)湖北十個(gè)市、縣、區(qū)，山西呂梁地區(qū)、江蘇蘇州市和溧陽市、山東平度市、廣州白云區(qū)做了調(diào)查。調(diào)查農(nóng)戶達(dá)406家，訪談農(nóng)民計(jì)500余人。6問卷涉及土地調(diào)整的問題共有5個(gè)，具體問題和調(diào)查數(shù)據(jù)如下7：
第一個(gè)問題是：“實(shí)行土地承包制后，你們承包的土地調(diào)整過嗎？”選擇“有的調(diào)過”的占64％；選擇“作過個(gè)別微小的調(diào)整”的占18％；選擇“沒有調(diào)過”的占15％；選擇“全部調(diào)過”的占2％；選擇“不知道”的占0.2％。
第二個(gè)問題是：“你希望現(xiàn)時(shí)你所承包的土地可以永遠(yuǎn)由你耕種嗎？”選擇“希望”的占61％；選擇“不希望”的占13％；其余的選擇 “無所謂”。
第三個(gè)問題是：“你認(rèn)為‘增人不增地，減人不減地’的土地政策好嗎？”選擇 “好”的占25％；選擇“不好”的占54％；選擇“無所謂”的占24％。
第四個(gè)問題是：“你家人口增加時(shí)，土地是否增加？”選擇“增加”的占20.74％；選擇“不增加”的占46.69％；選擇“不一定”的占32.76％。
第五個(gè)問題是：“你家里人口減少時(shí)，土地是否減少？”選擇“減少”的占18.67％；選擇“不減少”的占49％；選擇“不一定”的占32.33％。
國務(wù)院發(fā)展研究中心“縣域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)調(diào)查分析系統(tǒng)” 2003年的2月12日至3月4日組織了對(duì)湖南的醴陵、耒陽和浙江的建德、永康四個(gè)縣（市）的抽樣調(diào)查，調(diào)查涉及16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的32個(gè)行政村，共獲得有效農(nóng)戶問卷703份，有48.5％的農(nóng)戶贊成“在承包期內(nèi)不再調(diào)地” ，有39.8％反對(duì)。8
清華大學(xué)秦暉教授領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)查小組在1997年7月上旬到8月初對(duì)浙江、湖南、廣西、貴州、四川、陜西6省8個(gè)縣（市）的19個(gè)村莊進(jìn)行了為期20多天的考察9.發(fā)現(xiàn)“十多年來，平均調(diào)整了近2次”10.另有涉及對(duì)農(nóng)民是否調(diào)整土地意愿的問題是：“您家對(duì)土地關(guān)系未來的希望”。選擇“長期維持現(xiàn)狀，不再重分，份地永占，不得買賣”的占38％；選擇“延長重分周期（20年以上）”的占7％；選擇“十年左右重分一次”的占14％；選擇“三五年左右重分一次”的占16％；選擇“再分一次以解決現(xiàn)有問題，然后長期維持不變”的占14％。11
通過對(duì)上述調(diào)查數(shù)據(jù)的粗略分析，我們可以發(fā)現(xiàn)：實(shí)踐中是存在小調(diào)整的需求和做法的
�。ㄈ� 既有研究似乎將不得調(diào)整作為當(dāng)然前提了
民法學(xué)界對(duì)農(nóng)村承包地的研究概括起來，大多集中在三個(gè)方面。一是對(duì)土地承包應(yīng)該采取債權(quán)保護(hù)還是物權(quán)保護(hù)；二是農(nóng)民對(duì)承包地的享有權(quán)利的名稱問題；三是在承認(rèn)物權(quán)保護(hù)的前提下，究竟應(yīng)該給予農(nóng)民用益物權(quán)還是所有權(quán)（即經(jīng)濟(jì)學(xué)界所謂的私有化）。對(duì)第一個(gè)問題，現(xiàn)在基本已經(jīng)形成共識(shí)，應(yīng)該給予物權(quán)保護(hù)12.對(duì)第二個(gè)問題仍然存在爭論13，但是正如有學(xué)者所言：這種爭論可能只是一種字面上的爭論，農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利不管你把它叫做什么……只要是不可剝奪的權(quán)利，在農(nóng)民手中完全牢靠的掌握，得到法律保護(hù)……（就好），在這種條件之下，把這種權(quán)利叫做什么是無關(guān)緊要的14.對(duì)第三個(gè)問題，學(xué)界主流觀點(diǎn)是給予農(nóng)民用益物權(quán)，但是也有個(gè)別學(xué)者建議給予所有權(quán)15.對(duì)這個(gè)問題，如后文將論述的，不論是所有權(quán)還是用益物權(quán)，假如允許公權(quán)力肆意干預(yù)的話，例如不加規(guī)制的調(diào)整，那么規(guī)定是何種物權(quán)將是沒有太大的實(shí)際意義的，它與經(jīng)典外國立法例上的所有權(quán)和用益物權(quán)都相去甚遠(yuǎn)。
總之，從既有的研究成果來看，民法學(xué)界對(duì)調(diào)整問題研究不多。似乎16認(rèn)為規(guī)定了物權(quán)，那么就等于說農(nóng)民的土地權(quán)利就穩(wěn)定了，不用在考慮調(diào)整問題，或者更直接一些，對(duì)農(nóng)民土地進(jìn)行調(diào)整本來就是我們反對(duì)的。
考察民法學(xué)界貢獻(xiàn)的物權(quán)法學(xué)者建議稿17，發(fā)現(xiàn)和前文所述的學(xué)界意見基本是一致的。
梁慧星教授的建議稿沒有直接規(guī)定農(nóng)民土地是否會(huì)因?yàn)檎{(diào)整喪失土地權(quán)利的內(nèi)容，但是詳細(xì)規(guī)定了其它的權(quán)利喪失內(nèi)容。農(nóng)民喪失土地權(quán)利的情況有撤銷（第248條）：限于農(nóng)民拖欠租金和擅自變更土地用途、提前收回（第249條）：限于農(nóng)村集體因?yàn)樯鐓^(qū)公益建設(shè)或者農(nóng)業(yè)基本建設(shè)、期限屆滿（第252條）、混同（第256條）、征收（第257條）：限于國家為了公共利益需要、拋棄（第258條）、土地滅失（第259條）。
王利明教授的建議稿涉及農(nóng)民土地權(quán)利喪失的有提前收回（第290條）、撤銷（第291條）、拋棄（第292條）、征收（第293條）、期限屆滿（第294條）、土地滅失（第296條）。
兩個(gè)建議稿都未對(duì)實(shí)踐中是存在的調(diào)整需求和做法作出回應(yīng)。
（四） 不審慎地考慮調(diào)整問題，可能使用益物權(quán)成為具文
調(diào)整實(shí)際上是發(fā)包方用行政手段對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的干預(yù)，具有準(zhǔn)行政行為的性質(zhì)18.如若允許它的存在，不對(duì)它作任何規(guī)制的話，農(nóng)民的土地權(quán)利將處于極度不穩(wěn)定的狀態(tài)，且不論這權(quán)利是債權(quán)還是物權(quán)。
我們以前認(rèn)為農(nóng)民土地權(quán)利不穩(wěn)定的主要原因在于，土地承包合同是債權(quán)合同，而不是物權(quán)合同，認(rèn)為只要規(guī)定農(nóng)民對(duì)土地享有物權(quán)就可以解決問題了19.現(xiàn)在看來，這可能是一種頭痛醫(yī)頭的做法：債權(quán)不穩(wěn)定，那么我讓你成為物權(quán)，規(guī)定你必須穩(wěn)定，卻沒有分析造成這種不穩(wěn)定在實(shí)踐中的成因。其實(shí)，假如社會(huì)現(xiàn)實(shí)決定了土地關(guān)系的穩(wěn)定，那么即便是法律規(guī)定為債權(quán)也會(huì)穩(wěn)定的；若是反之，那么即便規(guī)定成物權(quán)也是枉然。因?yàn)樯鐣?huì)事實(shí)的運(yùn)行有它自己的因果鏈條，決不是按照法律的邏輯而存在的。我們當(dāng)然希望農(nóng)民的土地權(quán)利是穩(wěn)定的，但是假如我們不分析清楚不穩(wěn)定的成因，并針對(duì)它阻止因果鏈條的發(fā)展，只是強(qiáng)調(diào)對(duì)結(jié)果的訴求，那么問題仍然在那里，并且這問題會(huì)導(dǎo)致我們最終得到的結(jié)果和我們的追求穩(wěn)定的物權(quán)訴求并不一致。
《農(nóng)村土地承包法》為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地權(quán)利物權(quán)化（或者說保障黨在農(nóng)村的長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基本政策得到貫徹20），在四個(gè)方面作了努力。一是規(guī)定承包期30年不變；二是規(guī)定承包期內(nèi)不得收回土地；三是規(guī)定土地權(quán)利可以依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股、互換、繼承；四是規(guī)定承包期內(nèi)發(fā)包方不得任意調(diào)整土地。21就這四個(gè)方面來看，就是調(diào)整土地這塊還留了一個(gè)小尾巴22，而如果任由這個(gè)小尾巴肆意發(fā)展的話，極可能導(dǎo)致對(duì)我們?cè)V求的毀滅性打擊！
本文的任務(wù)就是通過對(duì)實(shí)證調(diào)查數(shù)據(jù)的分析（力求對(duì)每一個(gè)判斷都有實(shí)證數(shù)據(jù)的支持），來判斷我們是否有取消調(diào)整的可能23.
二、 調(diào)整的理由：土地作為農(nóng)民的生存保障
（一） 中央關(guān)于調(diào)整的政策24
改革開放以來，中共中央的農(nóng)村土地政策一直是明確的，即始終以穩(wěn)定和強(qiáng)化農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)為立足點(diǎn)。所謂“穩(wěn)定”，就是承包期要長；所謂“強(qiáng)化”，指的是擴(kuò)展農(nóng)戶承包經(jīng)營土地的權(quán)限范圍。
1982年以后，連續(xù)五年，中共中央下發(fā)的第一個(gè)文件都是關(guān)于農(nóng)業(yè)問題。這連續(xù)五個(gè)1號(hào)文件構(gòu)成了改革開放之初中共農(nóng)村政策的基本框架。
1982年1月1日，中共中央批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，這就是后來人們通稱的第一個(gè)1號(hào)文件。它明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干，“都是社會(huì)主義生產(chǎn)責(zé)任制”，“不同于合作化以前的小私有的個(gè)體經(jīng)濟(jì)，而是社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分”。1983年的第二個(gè)1號(hào)文件名為《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策若干問題》，對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作出了前所未有的高度評(píng)價(jià)，贊揚(yáng)它是“黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義關(guān)于合作化理論在我國實(shí)踐中的新發(fā)展”。1984年1月1日，中共中央發(fā)出《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》，即第三個(gè)1號(hào)文件，強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定和完善生產(chǎn)責(zé)任制，將土地承包期政策明確規(guī)定為延長15年不變。1985年的第四個(gè)1號(hào)文件名為《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》，提出要發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)，在農(nóng)村建立市場(chǎng)機(jī)制方面“邁出了相當(dāng)勇敢的一步”。1986年的第五個(gè)1號(hào)文件名為《關(guān)于1986年農(nóng)村工作部署》，強(qiáng)調(diào)要抓好發(fā)展和提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平，為20世紀(jì)80年代后期增強(qiáng)農(nóng)業(yè)后勁準(zhǔn)備前提條件。
1993年，中央又提出土地承包期再延長30年不變；1998年4月，新修訂的《土地管理法》首次將“農(nóng)村土地承包30年不變”以法律的形式固定下來；1998年10月，中共中央十五屆三中全會(huì)更是第一次明確提出要“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”。而新通過的《農(nóng)村土地承包法》，被認(rèn)為是中央政策精神在法律層面上最明確的體現(xiàn)。
政策面的意圖始終是清晰的：只有讓農(nóng)民享有長期而穩(wěn)定的土地承包權(quán)，農(nóng)民才會(huì)對(duì)土地進(jìn)行長期有效的投資，農(nóng)民的生活也才不會(huì)失去基本的保障。這本是一個(gè)簡單的道理，可是農(nóng)村的實(shí)際情況卻總是比政策設(shè)計(jì)要復(fù)雜得多。自20世紀(jì)80年代中后期始，集體經(jīng)濟(jì)以各種理由收回或調(diào)整農(nóng)民土地的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，甚至一度呈擴(kuò)大之勢(shì)。
土地調(diào)整最初的動(dòng)因來自農(nóng)村人口的不斷增加導(dǎo)致人地矛盾日益突出。改革開放以來，盡管實(shí)行了計(jì)劃生育，農(nóng)村人口仍在增加。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2001年匯總的數(shù)字，1978年至2000年，農(nóng)村人口由79014萬人上升至80739萬人，農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量也不斷增加。
既然土地是集體所有，作為集體經(jīng)濟(jì)的成員，自然應(yīng)當(dāng)人人有份。集體內(nèi)部人口變動(dòng)越大，調(diào)整土地的要求就越頻繁。
為了保證土地分配的公平性，1984年中央1號(hào)文件規(guī)定：“在延長承包期以前，群眾有調(diào)整土地要求的，可以本著‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的原則，經(jīng)過充分商量，由集體統(tǒng)一調(diào)整�！边@里所指的“延長承包期以前”，其實(shí)是指在第一輪15年的承包期以前，但據(jù)農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司副司長張紅宇介紹，實(shí)際上大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)在第一輪的15年土地承包期內(nèi)，也采取了所謂“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的做法，三到五年就進(jìn)行一次“小調(diào)整”。中國（海南）改革發(fā)展研究院課題組2001年一項(xiàng)調(diào)查顯示，到2000年底，農(nóng)村簽訂了30年不變承包合同的比例只占60.5%，未簽的高達(dá)37.7%.其中，25.1%的農(nóng)戶新增了土地，49.5%的農(nóng)戶減少了土地，只有23%的農(nóng)戶土地沒有變化。
調(diào)整的結(jié)果是原本已經(jīng)十分狹小的農(nóng)地進(jìn)一步細(xì)碎化。1978年至1995年，中國農(nóng)村耕地面積由99389.5千公頃下降至9471.0千公頃，減幅為4.4%，而農(nóng)戶戶均耕地面積由0.57公頃下降至0.41公頃，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人均耕地面積由0.35公頃下降至0.29公頃。中國的農(nóng)戶成為世界上經(jīng)營規(guī)模最小的農(nóng)戶。
1993年11月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施》提出：“為避免承包耕地的頻繁變動(dòng)，防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷被細(xì)分，提倡在承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地，減人不減地’的辦法�！边@實(shí)際上就是在承包期內(nèi)提倡不調(diào)整土地。這一政策本質(zhì)上是對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的強(qiáng)化，但在現(xiàn)實(shí)中卻總是無法被很好地實(shí)施。
�。ǘ� 調(diào)整原因的分析
中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究主要有兩個(gè)基本命題：一是人地關(guān)系高度緊張的基本國情矛盾制約、二是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基本體制矛盾。25
人地關(guān)系矛盾。“在龐大的技術(shù)導(dǎo)致人口增加的絕對(duì)值過大的作用下，任何政策都已經(jīng)不可能根本扭轉(zhuǎn)人均耕地面積下降的趨勢(shì)。”26“正是在這個(gè)基本國情矛盾制約下，使得任何土地過分向少數(shù)人集中的制度都無法維持社會(huì)穩(wěn)定，中國農(nóng)業(yè)社會(huì)才不得不以‘均平’為傳統(tǒng)理念”27.“農(nóng)民在資源約束下追求土地不斷析分的制度，在解放前的集中表現(xiàn)是以‘耕者有其田’為目標(biāo)的三次‘土地革命戰(zhàn)爭’。在新中國建立以后也被各種正規(guī)或非正規(guī)的制度安排所充分體現(xiàn)。我們看到：無論50年代土改、60年代三自一包28、還是70年代大包干及其以后各地普遍出現(xiàn)的‘三年一小調(diào)、五年一大調(diào)’，甚至90年代落實(shí)30年不變的‘延包政策’，其實(shí)際內(nèi)容在農(nóng)村都被農(nóng)民搞成只不過是按照村內(nèi)人口平均分地。而且大的調(diào)整基本上20-30年。即每隔一代人就進(jìn)行一次。不論以什么名義，什么政策、什么制度，結(jié)果反正一樣�！�2930
農(nóng)民為什么需要土地？因?yàn)橥恋厥撬麄兊纳娴谋Ｕ�。假如他們和城市人口一樣，土地不再作為生存之本，那么平分土地的要求就不�?huì)那么強(qiáng)烈。也即溫鐵軍老師所言的“除非誰有本事把農(nóng)村人口大規(guī)模地‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’，否則這個(gè)現(xiàn)象就不得不繼續(xù)�！�31
可是問題是，我們還受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基本體制矛盾。和城市不一樣，農(nóng)村并沒有比較完善的社會(huì)保障體系。
“新中國成立之后，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等原因，使得農(nóng)村的社會(huì)保險(xiǎn)工作水平較低，發(fā)展很緩慢……其社會(huì)保險(xiǎn)主要以集體或家庭為主”32.
“農(nóng)村推行大包干主要是 ‘政府退出’的結(jié)果。這以后，由于與分散農(nóng)戶之間交易費(fèi)用問題決定的制度成本太高，國家事實(shí)上不再承擔(dān)農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)村公共品開支。造成農(nóng)民的社會(huì)保障轉(zhuǎn)由村社承擔(dān)；村社則以向成員分配集體所有的土地來體現(xiàn)對(duì)成員的保障，這樣就形成了土地的雙重功能。”33 即生產(chǎn)功能和社會(huì)保障功能34.
“目前，我國人口已增加到12.9533億，人均耕地減少到約1.2畝，而且，由于人口分布不平衡，我國有1/3的省市人均耕地不足1畝，有666個(gè)縣低于聯(lián)合國制定的0.8畝的警戒線，463個(gè)縣低于人均0.5畝的危險(xiǎn)線。這些數(shù)據(jù)足以表明，中國農(nóng)村的耕地不僅具有雙重功能，而且越來越多地轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿袚?dān)農(nóng)民的生存保障功能為主。但隨著社會(huì)宏觀形勢(shì)的變化，雙重功能之間的矛盾逐步產(chǎn)生。
“在上世紀(jì)80年代，這種矛盾的表現(xiàn)之所以并不明顯，原因是當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的高速發(fā)展帶動(dòng)了勞動(dòng)力的非農(nóng)就業(yè)。
“從90年代開始，由于稅收、金融、環(huán)保和社保等宏觀政策的重大變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的能力大幅下降。到90年代中期，每年只能解決300萬人的非農(nóng)就業(yè)，到90年代后期，特別是1997年后，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)的治理整頓措施連續(xù)出臺(tái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模私有化改制之后以利潤最大化為唯一目標(biāo)，不能再承擔(dān)解決農(nóng)村人口的非農(nóng)就業(yè)的任務(wù)，反而連續(xù)減少了1000萬職工。再加上城市經(jīng)濟(jì)的不景氣，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)大量減少，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力每年增加約200萬；更多的農(nóng)民不得不依靠土地獲得基本保障和收入，因此矛盾開始突出�！�35
�。ㄈ� 社會(huì)保障概念的澄清-秦暉老師對(duì)溫鐵軍老師觀點(diǎn)的一點(diǎn)修正
“所謂社會(huì)保障，是指社會(huì)（以政府、社區(qū)、企業(yè)或其它社會(huì)組織形式為代表）承擔(dān)義務(wù)，向公民提供養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障。對(duì)于被保障者而言，接受保障則是他的權(quán)利。盡管在許多情況下，被保障者可能也有部分義務(wù)（如在政府、企業(yè)、個(gè)人三方統(tǒng)籌的保障制度下，被保障者必須交納的強(qiáng)制保險(xiǎn)金），但這只能是提供保障的社會(huì)組織承擔(dān)義務(wù)的補(bǔ)充。如果提供保障的全部務(wù)都只由別保障者自己承擔(dān)，社會(huì)組織不承擔(dān)義務(wù)而只對(duì)被保障者行使強(qiáng)制權(quán)利，這樣一種狀態(tài)根本就不能叫做社會(huì)保障�！�36說土地是農(nóng)民的社會(huì)保障，“它假定政府、社區(qū)、企業(yè)并不向農(nóng)民提供什么，而是由農(nóng)民耕作自己的份地來給自己提供‘保障’ ”37 .
“從理論上將，社會(huì)保障是某種社會(huì)組織（國家、社區(qū)、企業(yè)、家族、工會(huì)、教會(huì)、非盈利機(jī)構(gòu)及其它組織）的事，而不是某種要素（土地、資金、技術(shù)、勞力等）的事，因而‘國家保障’與‘土地保障’并不構(gòu)成一種并列的選擇關(guān)系。國家（政府）財(cái)政如果無法承擔(dān)保障義務(wù)，替代的選擇可能是社區(qū)、企業(yè)、家族、工會(huì)、教會(huì)、非盈利機(jī)構(gòu)組織等來承擔(dān)這一義務(wù)，而絕不能是‘土地’來承擔(dān)，正如不可能是‘資金’、‘勞力’來承擔(dān)一樣。如果如今仍然是不發(fā)達(dá)國家，社會(huì)發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一樣還比較低，社會(huì)保障網(wǎng)尚不能惠及多數(shù)農(nóng)民并不是什么難理解的事。實(shí)事求是地承認(rèn)這一點(diǎn)并不丟人，而如果自欺欺人地把事情說成是：我們沒有‘國家福利’，但有‘土地福利’，卻有可能使人誤以為我們的農(nóng)民已經(jīng)具有了‘另一類型’的社會(huì)保障，從而取消了建立農(nóng)村社會(huì)保障體系的任務(wù)。這無疑是有害的�！�38
簡單綜合溫、秦兩位老師的觀點(diǎn)即是：但在我國相當(dāng)一部分地區(qū)，因?yàn)槿说孛艿耐怀�，加上農(nóng)村尚無社會(huì)保障，農(nóng)民只能將自己的最低生存保障要求（而非社會(huì)保障）維系在土地上，這就決定了土地定期調(diào)整39.
三、 是否有取消調(diào)整的可能
在《土地承包法》一讀時(shí)，作的嚴(yán)格限制土地調(diào)整的立法理由是：“今后出現(xiàn)人地矛盾，主要應(yīng)當(dāng)通過土地流轉(zhuǎn)、開發(fā)新土地資源。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和第二、第三產(chǎn)業(yè)等途徑，用市場(chǎng)的辦法解決，不宜再用行政手段調(diào)整承包地�！毕旅嫖覀儗�(duì)這些途徑作逐個(gè)考察，看其是否確能代替土地調(diào)整。
�。ㄒ唬� 土地流轉(zhuǎn)40
1、 對(duì)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的總體描述
我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)已經(jīng)開始迅速成長發(fā)育。農(nóng)業(yè)部固定觀察點(diǎn)調(diào)查結(jié)果顯示：轉(zhuǎn)出土地比例占農(nóng)戶承包土地的比例由1993年的1.48％提高到2.52％，農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地占承包土地的比例由1.36％提高到1999年的2.27％。
農(nóng)戶土地需求意愿遠(yuǎn)高于供給。1999年的調(diào)查的842戶樣本戶中，45.3％的農(nóng)戶有土地轉(zhuǎn)入的意愿，但愿意轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶比例卻僅未12.9％，供給約為需求的1/3.
流轉(zhuǎn)規(guī)模。農(nóng)戶土地轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出的規(guī)模，平均只有2-3畝。盡管這可以提高農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模，但距離真正的規(guī)模經(jīng)營相去甚遠(yuǎn)41.可以說，目前農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的意義要遠(yuǎn)大于對(duì)于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的意義。
從土地轉(zhuǎn)讓雙方的關(guān)系看，親戚朋友之間的轉(zhuǎn)讓和非親戚朋友之間的轉(zhuǎn)讓各占一半左右。親戚朋友之間的轉(zhuǎn)讓多是一種照顧或者幫忙性質(zhì)。
農(nóng)戶土地轉(zhuǎn)包的期限較短，而且不穩(wěn)定。由于土地承包經(jīng)營制度的安排和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的不穩(wěn)定，大多數(shù)土地轉(zhuǎn)包是短期的或者是不定期的，交易雙方都可以隨時(shí)終止交易。從土地轉(zhuǎn)讓期限看，1年期限的最多，占44.1％，其次是沒有確定轉(zhuǎn)讓期限的，占34.7％。2—5年的占13.4％，6年以上的占5.1％。而且從合同關(guān)系的終止條件看，隨時(shí)可以終止合同的土地轉(zhuǎn)包近60％，說明即使在明確有轉(zhuǎn)讓期限的轉(zhuǎn)包中，轉(zhuǎn)出戶也有權(quán)利隨時(shí)終止轉(zhuǎn)包關(guān)系。
是否有無地人口對(duì)農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地意愿有明顯影響。調(diào)查組通過Logit模型分析，得出數(shù)據(jù)是0.1001（相關(guān)系數(shù)在10％的水平上顯著）、（0.0153）。
2、 無地人口是否在土地流轉(zhuǎn)中獲得土地？
首先，土地流轉(zhuǎn)一定程度上緩解了農(nóng)村人口的地權(quán)問題。減少了無地人口家庭與其它農(nóng)戶土地占有的差距。調(diào)查數(shù)據(jù)表明：有無地人口家庭人均土地占有量由土地流轉(zhuǎn)前的0.75畝/人增加到0.89畝/人，而其它農(nóng)戶人均占有土地的數(shù)量由1.05畝/人增加到1.08畝/人，兩種農(nóng)戶人均占有土地的數(shù)量差距由土地流轉(zhuǎn)前的0.30畝/人下降到0.28畝/人，相應(yīng)的勞均土地占有量的差距由0.36畝/人下降到0.31畝/人，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力平均擁有土地?cái)?shù)量的差距由0.47畝/人下降到0.38畝/人。
但是，需要注意的是，土地流轉(zhuǎn)并沒有完全消除無地人口戶和其它農(nóng)戶土地資源占有量的差距。數(shù)據(jù)表明，通過土地流轉(zhuǎn)所下降的土地占有量的差距均不到原差距的1/5.按上列順序分別下降1/15、不到1/7、不到1/5.
部分無地人口的出現(xiàn)，一個(gè)直接后果就是人口增加的農(nóng)戶和人口減少的農(nóng)戶之間人均土地占有出現(xiàn)了不均衡。衡量土地流轉(zhuǎn)是否減少了這種不均衡，可以利用人均占有土地之間的均等化程度來衡量。調(diào)查組利用1999年和2002年的數(shù)據(jù)分別計(jì)算農(nóng)戶原有承包地和實(shí)際經(jīng)營土地人均、勞均以及農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力平均占有等指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差的加權(quán)和。結(jié)果發(fā)現(xiàn)（見下表）土地流轉(zhuǎn)非但沒有降低農(nóng)戶人均、勞均、以及農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力平均土地占有量之間的不等化程度，反而加大了這種不均等化程度。
人均
勞均
農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力平均
1998年承包地
1248
1310
1320
1998年經(jīng)營土地
2097
1977
1667
2000年承包地
422
380
396
2002年經(jīng)營土地
648
584
511
3、 結(jié)論
通過數(shù)據(jù)分析表明，土地流轉(zhuǎn)確實(shí)可以在一定程度上解決出現(xiàn)無地人口的人地矛盾問題，但是決不能高估它的作用。
道理可能很簡單：首先，一半的人將土地流轉(zhuǎn)給了自己的親戚，而無地人口未必是他的親戚，何況事實(shí)是親戚幫流轉(zhuǎn)出讓人的忙，幫他代種。其次，另一半的人將土地流轉(zhuǎn)給了非親戚，這時(shí)候他是按照市場(chǎng)行事的，無地人口未必就占有市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，流轉(zhuǎn)出讓人不會(huì)因?yàn)槠涫菬o地人口，并且有受讓意愿（大家都有意愿受讓，農(nóng)村土地市場(chǎng)供求關(guān)系如前述為1：3，并不平衡），就會(huì)將土地流轉(zhuǎn)給他，因?yàn)槌鲎屓瞬⒉皇撬姹Ｕ系奶峁┱�。再次，由于農(nóng)戶土地轉(zhuǎn)包的期限較短，而且不穩(wěn)定，很難作為農(nóng)民的生存保障。
中國政法大學(xué)·周小勇
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