農(nóng)村宅基地使用權抵押流轉(zhuǎn)的可行性探索

　　農(nóng)村宅基地使用權抵押流轉(zhuǎn)的可行性探索
　　
　　謝斌
　　
　　一、宅基地使用權的概述
　　
　　我國最早對農(nóng)村宅基地使用權問題作出規(guī)定的規(guī)范性文件是1962年通過的《農(nóng)村人民公社條例修正草案》第21條規(guī)定：“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣�！�1995年國家土地管理局頒布《確定土地所有權和使用權若干規(guī)定》中規(guī)定，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位和個人依法使用農(nóng)民集體土地進行非農(nóng)建設的，可依法確定使用者集體土地建設用地使用權�！边@是首次提出農(nóng)村集體建設用地使用權的概念并明確了宅基地使用權屬于農(nóng)村集體建設用地使用權的范圍。
　　
　　宅基地，主要是指農(nóng)村居民的住宅用地及其附屬用地，也有少量城市宅基地，是少數(shù)城市居民之私有房屋所占城市的國有用地。宅基地使用權，是指宅基地使用權人依法享有占有、使用集體所有的土地，在該土地上建造房屋，其他附著物，并排除他人干涉的權利�！段餀喾ā返�152條規(guī)定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。宅基地使用權作為一種財產(chǎn)權。宅基地使用權是農(nóng)民最可靠資產(chǎn)，是一種帶有福利性質(zhì)的權利。它應當具有財產(chǎn)權的功能，換句話說，宅基地使用權應具有占有、使用、收益、處分的法律特性：
　　
　　一是占有主體特定性。《憲法》和《物權法》、《土地管理法》等法律規(guī)定了宅基地使用權的主體是農(nóng)村居民，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的人員不能申請并取得宅基地使用權。農(nóng)民申請宅基地很大程度上是因為農(nóng)民是農(nóng)村集體、經(jīng)濟組織的成員，每一個成員都有權以個人或者農(nóng)戶的名義申請宅基地，土地的有限性決定了集體經(jīng)濟組織以外的人員一般不能申請
　　
　　二是宅基地使用權的福利性。根據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地是通過申請取得的，宅基地申請取得并不需要繳納土地使用費，而是可以無償取得、無期限的使用。
　　
　　三是宅基地使用權用途的限定性。根據(jù)《土地管理法》第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”，我國《物權法》規(guī)定農(nóng)民有權在宅基地上建造住宅和附屬設施。從這些規(guī)定可以看出，農(nóng)民獲得宅基地使用權后，只能在該土地上建造房屋，不能建造商業(yè)用途的設施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用的設施。
　　
　　四是宅基地使用權處分限定性。《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣出租住房后，再申請宅基地的，不予批準�！闭f明宅基地使用權可以出租出賣，而《擔保法》第37條宅基地的使用權的抵押作了禁止性規(guī)定，但是宅基地上的房屋確實可以買賣、抵押、出租的。1999年《國務院辦公廳關于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅�！边@一規(guī)定實際上禁止了宅基地使用權向城里人流轉(zhuǎn)的可能性。宅基地使用權實質(zhì)上是受限制且不完全的用益物權。筆者認為，宅基地使用權處分權能應有這幾種方式，買賣、抵押、交換、置換、贈與、放棄。
　　
　　二、宅基地使用權抵押流轉(zhuǎn)的理論探索
　　
　　宅基地使用權抵押，是指宅基地使用權人不轉(zhuǎn)移對宅基地的占有，將該宅基地使用權作為債權擔保的行為。目前就宅基地使用權抵押流轉(zhuǎn)的規(guī)定，存在政策規(guī)范與法律規(guī)則矛盾、行政管制和司法裁判的沖突。理論界對宅基地使用權是否能抵押流轉(zhuǎn)同樣存在爭議。贊同開禁宅基地使用權抵押的觀點認為：宅基地使用權是用益物權，應當允許農(nóng)民抵押流轉(zhuǎn)宅基地使用權，不僅能夠緩解農(nóng)民貸款難的問題還能盤活農(nóng)村閑置的宅基地。葉劍平（ 2000 ）認為宅基地產(chǎn)權制度應適應農(nóng)村城市化的趨， 應當允許宅基地使用權以出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等形式進行流轉(zhuǎn)， 以促進農(nóng)村土地的有效利用。①高富平（ 2001）則主張在保留集體土地所有權前提下， 允許宅基地使用權抵押， 但實現(xiàn)抵押權時， 要求受讓人交納一定出讓金。同時必須建立相應的農(nóng)村房地產(chǎn)產(chǎn)權登記制度、監(jiān)管措施等，防止農(nóng)村土地過度利， 有效保護耕地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。②洪增林（ 2007）則提出了宅基地的抵押流轉(zhuǎn)設計模式。他分析了宅基地抵押流轉(zhuǎn)系統(tǒng)中的各主體的行為和關系以及宅基地抵押流轉(zhuǎn)的操作過程。③
　　
　　反對放開宅基地使用權抵押流轉(zhuǎn)的觀點認為，農(nóng)村缺乏社會保障體系，宅基地使用權是農(nóng)民生產(chǎn)、生活保障；放開宅基地使用權的轉(zhuǎn)讓和抵押，就取得宅基地使用權的人將可能不是本集體經(jīng)濟組織的成員，可能出現(xiàn)人多占宅基地、出現(xiàn)城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置宅基地的熱潮，造成國家土地管理制度在執(zhí)行中的混亂。其中，孟勤國（2005）認為，作為短缺資源的宅基地一旦放開，農(nóng)民總是會因為貧困而急于賣地，進而處于不利的談判地位，而廉是買方購買宅基地的根本動因。因此，如果宅基地交易開禁，則會形成大規(guī)模的土地兼并，成中國社會最后一次大規(guī)模剝奪農(nóng)民的浪潮。④陳霄，鮑家偉（2010）認為，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度設計的核心就是為保障農(nóng)民的基本生存需要，所以才僅僅賦予宅基地使用權以占有和使用的權能。如果推進農(nóng)村宅基地產(chǎn)權市場化改革，允許農(nóng)民行使宅基地使用權的處分權能，則抵押權實現(xiàn)風險就會與國家設計宅基地產(chǎn)權制度的初衷相矛盾。⑤筆者認為，農(nóng)民行使房屋所有權的行為并不影響集體對宅基地享有的所有權，當農(nóng)民轉(zhuǎn)讓或抵押房屋時，僅僅是宅基地使用權人更換了主體，農(nóng)民獲取的也只是地上建筑物的收益，并不構成對集體權侵犯。宅基地使用權可以在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部隨著房屋的轉(zhuǎn)讓、抵押而有條件的轉(zhuǎn)讓、抵押，以實現(xiàn)物盡其用的目的。
　　
　　三、宅基地使用權抵押流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實探索
　　
　　雖然目前針對宅基地使用權抵押流轉(zhuǎn)沒有明確的法律、法規(guī)的規(guī)定，學術理論界對此也一直爭論不止，但是為促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，各地依據(jù)自身具體情況，紛紛開展宅基地使用權抵押流轉(zhuǎn)的實踐探索，并取得了相應的好效果。
　　
　�。ㄒ唬┏啥际小皟蓹嘁环俊钡盅喝谫Y模式。兩權一房包括土地承包經(jīng)營權、集體建設用地使用權、農(nóng)村房屋。農(nóng)村房屋抵押融資的前提條件是借款人要保證設定抵押的房屋依法償債后有適當?shù)木幼�場所，且須征得所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的同意。
　　
　�。ǘ�）廣東辦法。2005年，廣東省政府頒布《廣東省集體土地建設用地使用權流轉(zhuǎn)管理辦法》，首次以政府規(guī)章的立法形式對集體土地建設用地使用權流轉(zhuǎn)流轉(zhuǎn)的原則、條件、流轉(zhuǎn)對象、期限、流轉(zhuǎn)法律關系、流轉(zhuǎn)權益分配及法律責任等進行了較全面的規(guī)制。
　　
　�。ㄈ�）重慶農(nóng)村土地交易模式。2008年12月4日，重慶農(nóng)村土地交易所成立。2010年重慶政府工作報告要求宅地的登記確權工作的全面完成的基礎上，推進農(nóng)戶集中居住區(qū)建設用地、農(nóng)村承包地和林地產(chǎn)化， 開展農(nóng)村土地、林權等生產(chǎn)要素抵押、質(zhì)押和涉農(nóng)保險試點， 將成為今后農(nóng)村建設用地使用權市場化改革的重心和方向。這說明， 重慶市政府的農(nóng)村宅基地抵押試點正逐步開始動，已經(jīng)逐漸放開宅基地等農(nóng)村建設用地抵押方面的政策限制。⑥
　　
　�。ㄋ模┨旖蛘�基地換房模式。宅基地換房指在國家現(xiàn)行政策的框架內(nèi)，堅持承包責任制不變、可耕土地不減、尊重農(nóng)民自愿的原則，高水平規(guī)劃、設計和建造有特殊，適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。天津宅基地換房項目的資金來源是先以土地出讓收益權質(zhì)押方式由銀行貸款解決，而置換出的經(jīng)營性用地以招標拍賣掛牌有償出讓，政府收益部分（財政稅收）返還于小城鎮(zhèn)建設。房屋建好后，農(nóng)民按相應的標準以宅基地置換城鎮(zhèn)住房。⑦
　　
　　筆者認為上述宅基地使用權抵押流轉(zhuǎn)的探索，在一定程度上盤活了宅基地，體現(xiàn)了宅基地的物權價值；也解決了部分農(nóng)民融資貸款困難的問題；甚至參與宅基地抵押流轉(zhuǎn)的農(nóng)民的生活水平得到了提高；促進了城鎮(zhèn)化的進程。但宅基地使用權抵押流轉(zhuǎn)依然存在宅基地抵押實現(xiàn)無保障、抵押合同無法律保障等硬傷沒有合理解決途徑。
　　
　　四、宅基地使用權抵押流轉(zhuǎn)面臨的問題
　　
　　由于我國法律對宅基地使用權抵押流轉(zhuǎn)的限制，特定主體在申請取得宅基地使用權后，只可自己建房，不可將出賣、出租，也不可抵押，有地上建筑物的，也只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員之間抵押流轉(zhuǎn)。因此，各地在宅基地使用權抵押流轉(zhuǎn)試點的過程中，都相應的存在下列問題：
　　
　�。ㄒ唬┱�基地使用權抵押流轉(zhuǎn)法律制度的困境
　　
　　現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定農(nóng)村房屋可以抵押，但是房屋下的宅基地使用權是禁止抵押的。這導致在農(nóng)村房屋抵押流轉(zhuǎn)實踐中出現(xiàn)了諸多矛盾沖突。而目前我國現(xiàn)行的宅基地使用權流轉(zhuǎn)制度有關的法律法規(guī)沖突主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
　　
　　1、宅基地使用權流轉(zhuǎn)是有法律依據(jù)的�！稇椃ā返�10條規(guī)定：“任何組織和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地；土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓�！痹摋l規(guī)定土地的使用權是可以轉(zhuǎn)讓的�！段餀喾ā返�153條規(guī)定：“宅基地使用權的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定”�！锻恋毓芾矸ā返�62條規(guī)定宅基地上的住房是可以出賣出租的，只是對出賣、出租房屋后再申請宅基地作了限制。
　　
　　2、宅基地上農(nóng)村房屋買賣主體的限制規(guī)定。1999年《關于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證�！� 2004年國土資源部發(fā)布《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》中第13 條明確提出：“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證�！鄙鲜鲆�(guī)定了買賣農(nóng)村房屋的主體只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員。
　　
　　3、宅基地上房屋抵押流轉(zhuǎn)及宅基地使用權抵押流轉(zhuǎn)的規(guī)定�！稉�保法》第34條規(guī)定：“抵押人所有的房屋和其他地上附著物可以抵押�！钡�37條又規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。”《物權法》第180條規(guī)定：“建筑物和其他土地附著物、建設用地使用權可以抵押�！钡�184條規(guī)定：下列財產(chǎn)不得抵押：（一）土地所有權；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但法律規(guī)定可以抵押的除外�！�
　　
　　而《城市房地產(chǎn)管理法》第31條規(guī)定：“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓抵押時，房屋的所有權和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權同時轉(zhuǎn)讓、抵押。”這是“地隨房走”原則。上述法律規(guī)定農(nóng)村村民的房屋屬于抵押財產(chǎn)的范疇，可以作為抵押權的標的物；但是法律又禁止將農(nóng)村宅基地等集體所有的土地使用權予以抵押。這樣一來，如果農(nóng)民以房屋作為抵押，實現(xiàn)抵押權時，新的房屋受讓人將不能同時取得房屋所及范圍內(nèi)的宅基地使用權，導致地房分開，可實際上農(nóng)村房屋是宅基地上的附著物，兩者是不可分的。
　　
　　4、宅基地使用權抵押流轉(zhuǎn)的政策性規(guī)定。1997年中共中央、國務院頒布的《關于進一步加強農(nóng)村集體土地管理的通知》中指出：“用于非農(nóng)業(yè)建設的土地，因與本集體以外的單位和個人轉(zhuǎn)讓、出租、抵押附著物而發(fā)生土地使用權交易的，應依法嚴格審批，要注意保護農(nóng)民的利益�！边@里明確了地上附著物抵押而發(fā)生土地使用權轉(zhuǎn)移的應當審批。國務院［2004］28號文《關于深化改革嚴格土地管理的規(guī)定》提出“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設用地使用權可以依法流轉(zhuǎn)。這些是農(nóng)村建設用地使用權抵押流轉(zhuǎn)的法規(guī)政策依據(jù)。2010年中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關于加快推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新的意見》明確指出支持有條件的地方金融機構配合當?shù)攸h政部門推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)和農(nóng)用地制度改革，探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權抵押貸款試點。
　　
　　綜上，目前就宅基地使用權抵押流轉(zhuǎn)的規(guī)定，存在政策規(guī)范與法律規(guī)則矛盾、行政管制和司法裁判的沖突。
　　
　�。ǘ�）宅基地使用權登記權屬不明晰
　　
　　根據(jù)物權法的原理，不動產(chǎn)物權的公示為登記，未經(jīng)登記的不動產(chǎn)不產(chǎn)生法律效力或不能對抗善意第三人，《土地管理法》第11條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認建設用地使用權。由此可以看出，我國對宅基地使用權歸屬是以行政部門頒發(fā)的宅基地使用權證書為準。目前農(nóng)村宅基地的確權和地上房屋的確權存在幾種現(xiàn)象：房屋產(chǎn)權證和宅基地使用權證都具備；只有宅基地使用權證的；只有房屋產(chǎn)權證的；兩種證書都不具備的。一直以來，我國在農(nóng)村土地上都實行使用權與所有權的分離機制。宅基地使用權證和宅基地上房屋是兩個不動產(chǎn)，而我國法律并沒有規(guī)定對宅基地上農(nóng)村房屋的權屬要進行確認登記。如果農(nóng)民要證明該房屋所有權歸自己所有，合法有效的憑證又是什么呢？就目前混亂的宅基地使用權登記機制，即使可以實施宅基地使用權的抵押，很多農(nóng)民也往往因沒有權屬登記證書而無法實施抵押。
　　
　�。ㄈ�）宅基地使用權抵押過程中的主體不明
　　
　　宅基地使用權抵押過程中存在抵押人主體即宅基地使用權主體、抵押權人主體即接收宅基地使用權抵押的主體。《土地管理法》規(guī)定了農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民出賣、出租房屋后，再申請宅基地的不予批準。實行“一戶一宅”制度。宅基地使用權的主體一般為戶主，那么行使抵押權時，誰是抵押人，誰有權力決定宅基地使用權的抵押呢？是戶主還是家庭某成員或者是全體家庭成員決定，這些都存在爭論與疑問。而抵押權人主體，目前實踐中主要有農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行等金融機構，那么本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的成員能否成為抵押權人呢？對于本集體經(jīng)濟組織外的成員能否成為抵押權人也沒有定論。
　　
　　（四）宅基地使用權抵押權實現(xiàn)困難
　　
　　農(nóng)村村民一戶一宅以及出賣、出租住房后，不準再申請宅基地的制度、以及嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地及違法建造的住宅的制度、農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民在農(nóng)民集體土地建住宅的規(guī)定，導致抵押權實現(xiàn)的難度增加。農(nóng)村房屋抵押只能是在農(nóng)村村民之間實現(xiàn)，在農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民之間是無從實現(xiàn)的。因此，當?shù)盅簷嗳嗽谔幚淼盅何飼r，只能處理給抵押物的本集體經(jīng)濟組織的成員，而本集體成員在接受抵押物時將只能得到房屋的所有權，對于宅基地使用權要受到一戶一宅的限制。而抵押權這樣實現(xiàn)又形成地隨房走的原則沖突。由此可以看出，抵押權人在實現(xiàn)抵押權時，如果沒有合理的保障機制，對農(nóng)戶房屋的抵押權受到很大限制。
　　
　�。ㄎ澹┱�基地使用權抵押評估機制缺乏
　　
　　價值評估是產(chǎn)權認證的前提，但農(nóng)村房屋資產(chǎn)價值估的復雜程度要遠遠高于城市商品房。農(nóng)村房屋難以評估的原因有這幾方面：一是農(nóng)村房屋地理位置比較復雜，差異很大；二是農(nóng)村房屋樣式各異、建筑材料各有不同，裝修風格差異很大；三是農(nóng)村房屋建房過程缺乏資料記錄，致使建房費用確認難度較大。而農(nóng)村宅基地的評估基本沒有，因為法律規(guī)定農(nóng)村房屋可以買流轉(zhuǎn)而宅基地使用權禁止流轉(zhuǎn)，為此，各地即使有對農(nóng)村房屋進行評估的機構，但是基本沒有對宅基地使用權進行評估的機構。當前將農(nóng)村房屋和宅基地使用權分開評估的方式，無法確定農(nóng)村房屋的具體價值不利于農(nóng)村房屋的流轉(zhuǎn)。
　　
　　（六）缺乏風險保障機制
　　
　　宅基地使用權是農(nóng)民建筑房屋的基礎，具有生產(chǎn)資料和生存保險的雙重職能。就目前各地宅基地使用權抵押情況而言，主要集中為抵押融資方面。宅基地抵押貸款的范圍較窄，但是一旦放開宅基地抵押貸款，擴大貸款范圍，農(nóng)民利用宅基地使用權抵押的數(shù)額將大幅增加，同時風險也增加。風險主要表現(xiàn)在兩方面：一是農(nóng)業(yè)抵御自然災害的能力弱，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險業(yè)務尚未全面展開，如遇到較大的自然災害或市場因素影響，易導致農(nóng)民經(jīng)濟受損，失去償債能力，最易導致農(nóng)民生存困難；二是金融機構的風險，若放開宅基地使用權抵押貸款業(yè)務，可能給金融機構帶來不可預知的風險。
　　
　　五、完善宅基地使用權抵押流轉(zhuǎn)的可行性建議
　　
　�。ㄒ唬┱�基地使用權流轉(zhuǎn)法律制度的創(chuàng)新與完善
　　
　　針對目前關于農(nóng)村房屋及宅基地使用權的法律法規(guī)較零亂、分散、沒有形成嚴密的體系，因此，對于在宅基地使用權流轉(zhuǎn)試點工作中帶來極大不便的相關法律制度，必須修改、完善以及制定更為合理、明確、具體可行的宅基地使用權法律制度。當前，首先應當清理現(xiàn)行的相互沖突、矛盾的宅基地使用權法律制度，并廢止不符合現(xiàn)階段發(fā)展的法律法規(guī)，重新對宅基地的權屬、取得、處分等相關制度制定詳細且嚴密的規(guī)定，使農(nóng)民真正享有土地占用、使用、收益、處分的權益；其次，法律應明確“地隨房走”原則，農(nóng)村宅基地使用權隨房屋轉(zhuǎn)讓，可以確立即在依法變更房屋所有權登記后，可以申請土地使用權變更登記，但同時要強制規(guī)定轉(zhuǎn)讓房屋人轉(zhuǎn)讓房屋后，不得再申請宅基地；最后，出臺宅基地使用權抵押的相關法律細則，明確宅基地使用權抵押流轉(zhuǎn)的條件、對象、期限、流轉(zhuǎn)程序等內(nèi)容。
　　
　�。ǘ�）建立完善宅基地使用權抵押流程管理制度
　　
　　宅基地使用權抵押流程包括：明確的抵押人、抵押物的權屬明晰、抵押權人的范圍、抵押登記制度等。如何使抵押流程明晰規(guī)范應從以下幾個方面著手：
　　
　　1、明確宅基地使用權的抵押人范圍。宅基地使用權轉(zhuǎn)讓的轉(zhuǎn)讓方為依法原始得或移轉(zhuǎn)繼受取得宅基地使用權的宅基地使用權人，包括農(nóng)業(yè)戶口居民［本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的成員（ 農(nóng)） 、非本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的成員（ 農(nóng)戶） ］和城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民，回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑。⑧那么上述成員行使宅基地使用權抵押時應具備何種條件？筆者認為，村集體經(jīng)濟組織所享有的閑置宅基地使用權可以抵押，但需經(jīng)過村集體經(jīng)濟組織成員三分之二成員同意才能行使抵押；宅基地使用權的戶主行使抵押時，不僅應征得本集體經(jīng)濟組織同意，還應征得家庭成員的同意，并且應承諾設定抵押的宅基地使用權在依法償債后有適當?shù)木铀�或者抵押過程中的擔保人為抵押人在宅基地使用權償債后仍有居所居��；對于因其他方式獲得的宅基地使用權同樣應滿足宅基地戶主抵押時的條件。當然無論誰抵押宅基地使用權或者地上房屋，均應享有合法取得的《集體土地使用證》或者《房屋產(chǎn)權證書》。
　　
　　2、明晰宅基地使用權及地上附著物的權屬。產(chǎn)權明確則是宅基地流轉(zhuǎn)的必要前提和基礎，產(chǎn)權明確首先要明確土地權利的歸屬。2008年建設部《房屋登記辦法》第4條規(guī)定，房屋登記，由房屋所在地的房屋登記機構辦理�，F(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)村村民只享有宅基地使用權，一般以《集體土地建設用地使用證》明確農(nóng)民對宅基地的使用權歸屬。而宅基地上的農(nóng)村房屋屬于農(nóng)民所有，但是現(xiàn)行法律沒有就農(nóng)村房屋的產(chǎn)權制度予以明晰。因此，結合地隨房走的原則，應當建立完整的、權屬明晰的現(xiàn)代產(chǎn)權制度。第一步，對現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地使用情況進行集中清理，對于沒有使用權證書的、占用使用的宅基地與證書確定的范圍不符的、有多個使用權證書的等情形，應當重新核發(fā)宅基地使用權證書；第二步，對于現(xiàn)階段的農(nóng)村房屋的權屬進行確權，根據(jù)屬地原則，由房屋所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的地方人民政府對農(nóng)村房屋的面積、位置進行核實登記，并要求與房屋所有人的宅基地的使用面積、位置相符合，再由縣級以上人民政府的房地產(chǎn)管理部門統(tǒng)一核發(fā)農(nóng)村房屋所有權證書；第三步，建立宅基地使用權和農(nóng)村房屋所有權檔案管理制度，由縣級以上人民政府的土地主管部門和房地產(chǎn)部門聯(lián)合對宅基地使用信息和房屋登記信息制作統(tǒng)一檔案保存。
　　
　　3、明晰抵押權人的范圍。抵押權人一般指為宅基地使用權抵押融資的機構或個人，這里主要包括集體經(jīng)濟組織、銀行、保險公司等金融機構、擔保服務機構等。關于集體經(jīng)濟組織作為抵押權人，在經(jīng)濟條件發(fā)達的地區(qū)，集體經(jīng)濟組織可以為農(nóng)戶提供抵押貸款，設定集體經(jīng)濟內(nèi)部的抵押，在集體經(jīng)濟組織實力較弱的地區(qū)，集體經(jīng)濟組織為農(nóng)戶的抵押貸款提供一定程度的支持，并為抵押貸款進行一定的擔保。⑨銀行、保險公司等金融機構作為抵押權主體時，應制定具體的實施方案，明確融資對象、利率、期限和額度，做好規(guī)避貸款風險的充分準備。金融機構對農(nóng)戶的融資用途及條件進行審查、對其抵押物調(diào)查、確定抵押融資方式及還款方式等。并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上人民政府或委托宅基地經(jīng)營管理部門進行宅基地使用權資格認定并予以抵押登記；以及與抵押人協(xié)商對宅基地使用權進行價值評估或協(xié)商其價值。擔保服務機構作為抵押權人是有先例的，成都市在2008年5月就成立了成都市農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)擔保股份有限公司，作為連接農(nóng)村各類產(chǎn)權和銀行的“橋梁”。⑩因此，擔保服務機構作為抵押權人時，可以采取以下措施來防范宅基地流轉(zhuǎn)過程中的風險：一是政府鼓勵和支持保險公司開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，引導商業(yè)保險機構開發(fā)面向農(nóng)戶的小額信貸保證保險產(chǎn)品、擴大政策性農(nóng)村保險范圍、對農(nóng)業(yè)保險的虧損進行適當?shù)难a貼；二是設立宅基地使用權抵押融資風險基金，凡有抵押融資意愿的村民每年統(tǒng)一向保險公司交納一定數(shù)額的風險基金，當出現(xiàn)無法償債時，應先由風險基金負責償債。
　　
　　4、抵押權強制登記制度。司法部令《公證機構辦理抵押登記辦法》規(guī)定，農(nóng)民辦理房屋抵押登記手續(xù)，必須要出示房屋的所有權或者使用權權屬或其他證明材料。而宅基地使用權的抵押同意要求登記。筆者認為，宅基地使用權抵押應當訂立書面抵押合同，參照城市房屋抵押登記辦法、國有土地使用權抵押登記辦法，向宅基地主管的行政部門申請辦理抵押登記，并應在《宅基地使用權證》的“注記”欄內(nèi)載明抵押登記的主要內(nèi)容。抵押權至登記時設立。除此之外，還應限制下列宅基地不得設定抵押：（一）權屬不清的；（二）未取得《集體土地使用證》和《房屋所有權證》的；（三）土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)規(guī)劃建設用地范圍內(nèi)的；（四）屬于農(nóng)村公益事業(yè)及公共設施性質(zhì)的；（五）依法被查封或者受其他形式限制的。
　　
　�。ㄈ�）建立宅基地使用權價值評估機制。任何物品的流轉(zhuǎn)都要求有明確的價值。宅基地使用權受到的諸多限制，即使進入土地交易市場抵押，也往往因無法準確的估算其價值而無法順利流轉(zhuǎn)。筆者認為，抵押的宅基地必須進行價值評估，可由抵押當事人協(xié)商確定，也可由抵押當事人認可的具有評估資質(zhì)的中介機構評估確定。抵押宅基地價值不得低于區(qū)（市）縣政府公布的同期、同地區(qū)、同類型宅基地基準價格。因此，可以設立宅基地價格評估委員會。宅基地價格評估委員會的構成：評估委員會的設置可以參照仲裁委員會的設置程序設置：①確定評估委員基本委員為五人或七人的單數(shù)，該類成員需具備評估的技能；②評估決定的公布制度，并確定征詢意見的時限及不服決定可委托其他機構評估的權利；③評估委員影響評估的公正性的，賦予權利人申請回避的權利。評估委員會負責培養(yǎng)專業(yè)資質(zhì)評估人員，規(guī)范土地價值的評估，出具真正具有法律效力的他項權利證書，為宅基地使用權流轉(zhuǎn)抵押創(chuàng)造有利條件。
　　
　�。ㄋ模┙�立和完善農(nóng)村社會保障體系。(m.htc668.com)宅基地作為農(nóng)民生存的重要資源，是農(nóng)民最主要的生活保障，關系到農(nóng)民長期的生存利益，農(nóng)民一旦喪失宅基地，就會引發(fā)農(nóng)戶生存權保護的問題。由于我國農(nóng)村至今未建立起社會保障體系，如果任意放開宅基地抵押，可能會造成個人手中的宅基地會增多而導致土地兼并，最終導致參與宅基地抵押的農(nóng)民居無定所。因此，宅基地使用權抵押流轉(zhuǎn)能否順利實施，解決萬一農(nóng)民失地后的社會保障問題是重點。首先，應加快建立健全農(nóng)村社會保障體系，加大對農(nóng)村社會保障的財政投入力度，建立以農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老保險、農(nóng)村醫(yī)療保險等為主的農(nóng)村社會保障體系建設，逐步弱化土地的社會保障功能，減輕農(nóng)民對土地的依賴。其次，為農(nóng)民進行職業(yè)技能培訓，提高農(nóng)民的謀生手段，將選擇離開土地的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系。
　　
　　結語
　　
　　宅基地使用權制度與農(nóng)民的利益息息相關，充分發(fā)揮宅基地使用權的財產(chǎn)屬性，可以促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。而宅基地使用權抵押流轉(zhuǎn)一直是一個難點問題，本文僅簡單分析宅基地使用權抵押流轉(zhuǎn)的存在的問題，并提出個人的一些建議。以期大家共同來關注探討這一領域的問題，為完善宅基地使用權抵押流轉(zhuǎn)獻策。

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