關于司法行政實施“法律進社區(qū)”的幾點思考

當前，對法律進社區(qū)的普遍觀點認為，司法行政進社區(qū)就是法律進社區(qū)，將二者等同起來。筆者認為，這種觀點混淆了司法行政進社區(qū)與法律進社區(qū)的概念，縮小了法律進社區(qū)的范圍和內容，容易讓人產生法律進社區(qū)就是司法行政的事，與其他部門、單位不相干誤解，不利于司法行政機關在法律進社區(qū)活動中發(fā)揮組織、協(xié)調作用。筆者試對法律進社區(qū)的概念進行分析，并對司法行政機關如何在法律進社區(qū)活動中發(fā)揮職能作用，把握工作原則，理順各方關系，探索有效的組織運作形式進行一些探討。     一、理清法律進社區(qū)的概念     1、對法律進社區(qū)的概念分析。筆者認為，法律進社區(qū)活動的概念應當是：凡屬于黨政機關、社會團體、中介組織實施、作用于社區(qū)的管理、服務、援助、宣傳教育等活動，都屬于法律進社區(qū)的范疇。如社區(qū)居民民主權利的行使涉及的民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理等；社區(qū)治安涉及的居民人身、財產安全；社區(qū)服務、保障涉及的衛(wèi)生保健、計劃生育、困難戶和低保對象、失業(yè)人群等；社區(qū)建設涉及的小區(qū)規(guī)劃、出新、物業(yè)管理、消防、排污、綠化、美化等；涉及相鄰關系中的陽光權、噪音污染、油煙污染以及違章建筑、裝潢等；涉及到鄰里關系、家庭關系、外來人口問題等等。這些都是社區(qū)建設中涉及法律的問題，都可能產生侵權和糾紛，也都需要通過社區(qū)建設、管理以及法制宣傳教育、社區(qū)依法治理、法律服務來解決。法律進社區(qū)的特點應當為：（1）屬于社會公共事務；（2）屬于法律事務；（3）屬于黨政機關、社會團體、中介組織提供并作用于社區(qū)的；（4）屬于社區(qū)（包括居民自治組織、居民群眾、居民法人）所涉及事務對法律有需求的。     2、司法行政進社區(qū)不等于法律進社區(qū)。目前，司法行政行機關行文指出所要開展的法律進社區(qū)活動，都是從司法行政所承擔的職能來要求的，如開展社區(qū)法制宣傳教育活動，向社區(qū)延伸律師、公證、法律服務，開展法律援助工作，發(fā)展社區(qū)法律志愿者活動，積極開展人民調解工作和刑釋解教人員安置幫教工作等。從性質上講，這些只能屬于法律服務進社區(qū)，應是法律進社區(qū)活動中的一個組成部分，是法律進社區(qū)概念中的子概念，而不是整體意義上的法律進社區(qū)。     3、從組織運作上講，黨政機關各個部門、各社會團體、中介組織都在依照各自的職能，各自的 社會定位，在不同程度上實施著法律進社區(qū)活動，如公安機關設立的社區(qū)警務室、社區(qū)輔警，組織的社區(qū)聯(lián)防隊、義務巡邏隊等。司法行政機關也是其中的一個組織實施者，不同的是司法行政機關組織實施的項目較多，群眾需要量較大。但司法行政機關只能組織本系統(tǒng)人員，也就是司法行政機關干部、所屬的司法所、律師事務所、法律服務所、公證處。對其他黨政機關、社會團體和其他單位，司法行政機關只能作為社區(qū)資源來協(xié)調，動員和鼓勵他們參與到法律進社區(qū)活動中來。對其他部門在社區(qū)實施的管理、服務活動，司法行政機關也只能發(fā)揮職能作用，積極配合，而不能越俎代庖或指手畫腳。因此，法律進社區(qū)作為一項整體活動，不可能只通過一個部門的操作而達到整體實現(xiàn)。     二、認識司法行政組織實施法律進社區(qū)的性質和目的     司法行政組織實施的法律進社區(qū)活動是基于司法行政的職能要求，以司法行政作為法律服務的主要供給方，并組織政府其他部門和社會組織、團體為社區(qū)居民提供各種涉及社區(qū)公共利益和個人利益的便捷、優(yōu)質的法律服務，是社區(qū)建設、社區(qū)服務的有機組成部分，具有社會公益性質。在這項活動中，司法行政機關既是組織者，也是實施者，同時也是服務的提供者，有別于政府其他部門，其他社會團體、組織出于自身職能和利益需要所開展的法律服務活動。     司法行政機關實施法律進社區(qū)活動的目的，一是使社區(qū)居民、居民法人得到便捷、優(yōu)質、有效的法律服務，維護社區(qū)居民的合法權益，促進本地區(qū)的社區(qū)建設和社會穩(wěn)定；二是提高社區(qū)居民的法律意識和法律素質，依法行使民主權利，依法辦事，依法維護自身權益，提高社會文明程度；三是促進司法行政機關職能在社區(qū)落實。司法行政機關的主要職能如人民調解、兩勞安置幫教、法律援助、法制宣傳教育，以及律師、公證、法律服務等，都是面向基層、面向社會的服務工作，都屬于法律進社區(qū)活動的范疇，都是社區(qū)服務的資源。開展法律進社區(qū)活動，正是落實司法行政職能有力的助推器。     三、司法行政實施法律進社區(qū)應考慮的幾個原則     開展法律進社區(qū)活動是黨和國家推動基層民主政治建設，落實“三個代表”重要思想，為廣大人民群眾辦實事的民心工程。司法行政機關在組織實施這項工程中，應注意一些原則的把握，以保證活動的健康發(fā)展。     1、加強協(xié)調、理順關系的原則。法律進社區(qū)不僅是一項活動，更是一種實實在在的服務，是為社區(qū)居民和居民法人提供涉及法律事務上的方便和幫助，是社區(qū)建設、社區(qū)服務的應有之義和重要內容。法律進社區(qū)不應當也不可能由司法行政機關一家單獨實施，只有和社區(qū)建設、社區(qū)服務的其他方面有機結合，法律進社區(qū)活動才能取得綜合性效果。當前推動和實施社區(qū)建設的主體有政府及以民政部門為主的政府各職能部門、街道辦事處、居民自治組織、社會中介組織、社會團體、社區(qū)內的企事業(yè)單位、以及居民群眾。司法行政機關推動法律進社區(qū)必須搞好協(xié)調，一是爭取區(qū)委、區(qū)政府對法律進社區(qū)活動的支持和關注，將法律進社區(qū)納入區(qū)委、區(qū)政府推動社區(qū)建設的整體框架，統(tǒng)一布置、統(tǒng)一組織實施；二是與政府各有關職能部門搞好協(xié)調、加強溝通、密切配合，融法律進社區(qū)于基層民主政治建設、社區(qū)治安與穩(wěn)定、社會保障、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)文化和各項便民利民措施之中；三是與街道工委、辦事處搞好協(xié)調，爭取其對司法所工作的支持。在城區(qū)，司法所實際是處于司法行政和街道的雙重領導之下，而且日常工作由街道直接領導。司法行政機關只有主動加強和街道的溝通與協(xié)調，聽取街道對實施法律進社區(qū)的意見，爭取他們解決司法所工作上遇到的困難，支持司法所開展法律進社區(qū)各項活動。這是保證司法所全面完成司法行政任務，不被其他任務取代，不脫離街道整體工作的重要環(huán)節(jié)。     2、整體把握，立足于職能發(fā)揮的原則。司法行政實施的法律進社區(qū)活動是司法行政職能在社區(qū)的整體落實，不單單是搞一些簡單的法律咨詢服務，而是將法制宣傳、人民調解、法律援助和法律服務有機結合起來，作為一項整體的項目，服務于社區(qū)。因此，司法行政機關應從職能發(fā)揮的角度，整體勾畫法律進社區(qū)的方案和途徑，從宏觀上把握法律進社區(qū)與其他社區(qū)服務的配套銜接，保證這項活動收到良好的社會效果。同時，要特別注重街道司法所在法律進社區(qū)活動中作用發(fā)揮，因為司法所是司法行政的派出機構，承擔了司法行政職能在基層落實的任務，其工作范圍和對象也正是社區(qū)內的居民群眾和企事業(yè)單位�？梢哉f，司法所的全部職能作用發(fā)揮，都屬于法律進社區(qū)的范疇。司法行政機關在推動法律進社區(qū)活動中，應首先關注對司法所的指導、督促和服務，協(xié)調解決司法所在工作中遇到的矛盾和困難，調動其工作積極性，及時總結和推廣好的經驗和做法，努力保證司法所職能作用得到最大程度的發(fā)揮，為法律進社區(qū)活動奠定堅實的組織和機構保障。     3、求真務實，便民利民的原則。在當前改革大潮下，社會關系、人們的生活方式都發(fā)生了很大的變化，特別是隨著人民群眾生活水平的提高，家庭小型化和人口老齡化的趨勢日益明顯，加上新型小區(qū)、高層小區(qū)的出現(xiàn)，人們的生活環(huán)境發(fā)生了變化，一些隨著改革而出現(xiàn)的新型社會矛盾，給社區(qū)居民帶來了更多的涉法問題，如勞動、醫(yī)療、保險、住房、養(yǎng)老、托幼、家政、消費、物業(yè)管理等方面，客觀上對包括法律服務在內的社會化服務有了更高更廣泛的需求；一些特殊群體，如老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象、下崗職工對涉及法律方面的服務和援助也更為迫切。同時，隨著依法治國方略的實施，法律對社會事務的調整作用日益明顯，也為法律服務拓展了空間。法律進社區(qū)活動正是適應了改革的需要，適應了人民群眾是需要而開展的，具有很強的社會基礎和群眾基礎。司法行政機關應當以此為契機，從實踐“三個代表”的高度來看待法律進社區(qū)活動，轉變作風，重心下沉，真正為社區(qū)群眾辦實事，做到難有所幫、貧有所助，形成群眾看得見、摸得著、用得上、有保障的法律服務機制，贏得群眾的歡迎和支持。     四、拓展法律進社區(qū)的途徑     作為社區(qū)建設系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)的法律進社區(qū)活動，其內容與社區(qū)建設的各個方面密切相關，其實現(xiàn)途徑也必然要與社區(qū)建設的各個方面密切結合，才能有效實現(xiàn)法律進社區(qū)。筆者認為，至少在以下幾個方面搞好結合：     一是法律進社區(qū)活動與基層民主政治建設相結合。黨的十六大提出了建立社會主義政治文明的目標，并明確提出：“政治文明的核心是把黨領導，人民當家作主與依法治國有機結合”社會主義政治文明的本質就是人民當家作主。當前廣泛開展的社區(qū)建設，其核心就是社區(qū)居民的民主自治。法律進社區(qū)應當結合社區(qū)依法治理的推進，在法制宣傳內容中加大公民民主政治權利的宣傳力度，引導社區(qū)居民依法參政、議政，依法行使民主選舉、民主決策、民主管理權利，并為社區(qū)居民民主權利提供相應的法律服務。     二是法律進社區(qū)活動與社區(qū)精神文明建設、公民道德建設活動相結合。前文所述法律進社區(qū)活動的目的之一是提高公民的法律意識和法律素質，提高公民依法維權、依法辦事的能力。而這與社區(qū)精神文明建設和公民道德建設的目標是一致的，是社區(qū)精神文明建設的內容之一。司法行政機關開展的全民普法教育活動與社區(qū)精神文明建設、公民道德建設在內容上應相互包容，在組織運作上應與黨委宣傳部門、街道、社區(qū)自治組織共同實施，在方法形式上應豐富多彩，在宣傳陣地上可共同利用，在骨干隊伍上相互支持。特別是結合社區(qū)居民身邊發(fā)生的事，可以借用社區(qū)學校、夜校、講座、宣傳欄、座談、討論、法制文藝、漫畫、演講、征文等陣地和形式將精神文明、公民道德和法律知識結合起來進行宣傳教育，將更能夠為居民所接受，得到事半功倍的效果。                     三是與社會穩(wěn)定、社會治安工作相結合。司法行政機關履行的人民調解、法律援助、兩勞人員安置幫等職能，本身就是社會穩(wěn)定的基礎工作。開展法律進社區(qū)活動就是要更深入地落實這些職能，加強群眾性的人民調解組織、法律援助隊伍，安置幫教隊伍建設，加大對社區(qū)各類矛盾糾紛的調解力度，并結合社區(qū)創(chuàng)安工作，與社區(qū)內的義務巡邏隊、聯(lián)防隊、社區(qū)輔警隊伍的作用發(fā)揮結合起來，共同維護社區(qū)的安寧與祥和。     四是與社區(qū)服務相結合。社區(qū)法律服務是社區(qū)服務的組成部分，是要義，沒有法律服務的社區(qū)服務將是不完整的服務。而社區(qū)服務能否真正為社區(qū)居民群眾切身利益服務，不損害群眾的利益，則需要依法規(guī)范。社區(qū)服務中的醫(yī)療、衛(wèi)生、文化、體育、物業(yè)、保險、家政、養(yǎng)老、助殘、助困等各項服務都都是與法律有關的服務內容，也都是法律服務要涉及的內容。司法行政機關應與提供這些社區(qū)服務的單位、組織、團體及中介機構結合，針對社區(qū)服務的具體內容開展相關的法律知識宣傳，協(xié)助解決社區(qū)服務中有關法律問題，促使社區(qū)服務更加規(guī)范，更好地滿足社區(qū)居民的物質生活水平的提高和生活環(huán)境改善的要求，提高社區(qū)居民的生活質量。     五、司法行政實施法律進社區(qū)應掌握的幾個環(huán)節(jié)     一是動員社會廣泛參與。法律進社區(qū)不單單是司法行政進社區(qū)，也不單是由司法行政獨自操作能夠完成的。司法行政機關在提供職能服務的同時，必須動員 社會各界廣泛參與，并以司法行政機關所管理的律師事務所、公證處、法律服務所人員為骨干力量，積極整合社區(qū)內的機關、院校、企事業(yè)單位、居民自治組織、社會中組織以及其他社會團體、居民群眾中的資源，組建具有一定規(guī)模的志愿者隊伍和宣傳、服務陣地，通過這些隊伍和陣地的作用發(fā)揮來具體實施法律進社區(qū)的工作。     二是加強指導。司法行政機關作為這項活動的指導部門，應以對人民群眾負責和服務改革的態(tài)度，積極推動這項活動的開展。加強對司法所、志愿者隊伍的指導、服務、評比和獎勵，鼓勵街道、社區(qū)居委會和參與法律進社區(qū)的單位、團體創(chuàng)造性地開展工作，抓好試點，并及時推廣典型經驗和做法，以保證活動取得階段性效果。     三是豐富載體。首先是開展豐富多彩的活動，如法律咨詢、講座、座談會、討論會、法制文藝、漫畫、演講、征文等活動；其次是建立陣地，如社區(qū)議事園、市民學校、讀書站、宣傳欄、服務站、維權站以及社區(qū)服務中心設置的法律服務臺等；再次是建立機制，將被動服務與主動服務相結合，使居民群眾需要時找得到、靠得住、用得上，并結合各時期有重點地開展專項法律服務活動。     法律進社區(qū)是一項剛剛開始的社會服務活動，司法行政如何在這項活動中更好地體現(xiàn)職能作用，需要進行更為深入的研究和分析。本文僅是一管之見，請同行指教。

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