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關于加強阿勒泰市基層司法所建設的調(diào)研報告
近年來，中央、自治區(qū)對加強基層政法隊伍建設工作予以高度重視，做出了一系列部署。今年四月三十日羅干同志在司法部召開的人民滿意的司法所、人民滿意的司法助理員經(jīng)驗交流暨表彰大會上的講話中明確指出：“司法所是司法行政系統(tǒng)最基層的組織機構，是司法行政部門直接面向群眾和社會提供法律服務、法律保障的前沿陣地和工作窗口，擔負著具體組織實施司法行政各項基層業(yè)務工作的重要職責。司法所與公安派出所、人民法庭和基層綜合部門共同構成我國基層政權的政法組織體系，共同擔負著維護基層社會穩(wěn)定，保障法律正確實施，推進基層法治建設的重要使命�！� 目前基層機構體制改革已經(jīng)迫在眉捷，司法所建設工作是當前加強基層基礎工作的重中之重。只有把司法所建設納入到社會治安防范體系，與公安派出所、人民法庭共同構筑基層社會治安綜合治理的第一道防線，才能充分發(fā)揮基層司法行政組織的法制宣傳、法律服務、人民調(diào)解、兩勞幫教等各項工作的職能作用，這既是維護我市政治穩(wěn)定、社會進步的客觀要求，也是促進經(jīng)濟發(fā)展和民主法制建設的重要舉措。我局對此項工作高度重視，廣泛開展調(diào)研工作，現(xiàn)就阿勒泰市基層司法所存在的問題及今后建設提以下幾點建議： 一、存在的問題 阿勒泰市現(xiàn)共有專兼職司法助理員（指在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)專門或主要從事基層司法行政工作的人員28名，占用司法行政編制 14名，未占用司法行政編制14名。從我市基層司法行政機關和人員的發(fā)展歷程分析，很多問題既有復雜的歷史原因，也有近年來的客觀因素，主要問題有： （一）法律地位不明確，職能界定不清 司法所作為街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自設的一個職能機構，多年來基層司法行政工作缺乏必要的法律依據(jù)，只有一些并不系統(tǒng)完善的臨時性指導文件，同時缺少必要的分工和協(xié)作，如綜治辦、政法委、法制辦等，從而導致多年來基層司法行政工作法律地位不明確，職能界定不清。工作任務從宏觀上看很重要，很具體，但到了基層實際操作難度大，用司法助理員的話講：“工作太軟”。而且優(yōu)無獎、劣無罰，干好干不好沒有太大的區(qū)別，只能靠覺悟工作。這些都和司法工作本應具有的性質(zhì)差距太大，極不相稱，也導致了司法行政工作在基層政府的重視程度大打折扣。 從司法所的發(fā)展歷程來看，司法所的機構設置不同于公安派出所、法院派出法庭是得到國家法律、法規(guī)確認的，又沒有在中央編委“立戶列編”，司法所的設置與否主要取決于黨委、政府的重視程度。因此，明確基層司法行政工作的法律地位職能，解決司法所的“立戶列編”問題，是司法所建設的首要環(huán)節(jié)。 （二）人員雜、素質(zhì)參差不齊，人事管理不統(tǒng)一 目前全市共有專兼職司法助理員28名，占用司法行政編制 14名，不占用司法行政編制14名。人事管理情況大致分兩類：一類是占用地方行政編制的公務員，人事、工資關系均在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共8人；另一類是非公務員身份事業(yè)編制干部共6 人，法律�？埔陨蠈W歷人員10人，非法律專業(yè)人員18人，人事關系的不統(tǒng)一，人員素質(zhì)參差不齊，勢必影響基層司法行政工作的質(zhì)量和效果。 造成這種狀況的主要原因也是因為基層司法行政組織沒有單獨“立戶列編”，在實踐中形成了“誰建機構誰用人”的方式，司法局沒有任何人事權力。由此產(chǎn)生了不少問題；一方面撥給我市的司法助理員專用編制沒有得到有效使用；另一方面，一些司法助理員沒有公務員身份，有的年齡偏高，專業(yè)素質(zhì)較低，難以保障工作質(zhì)量；另外由于公務員輪崗，基層領導可以隨意更換司法助理員，許多新上崗的人員不具備專業(yè)素質(zhì)，經(jīng)過努力剛熟悉業(yè)務，又輪崗到別的地方，新來的又要重新熟悉，常此以往，使工作缺乏連續(xù)性，發(fā)展就更困難。人員素質(zhì)參差不齊，缺乏協(xié)同作戰(zhàn)能力，難以發(fā)揮基層司法行政的整體合力。 （三）人少事繁，職能發(fā)揮難以到位 目前，我市九鄉(xiāng)二鎮(zhèn)三個辦事處的司法所共配備專職司法助理員24人，兼職4人。根據(jù)司法部的規(guī)定，司法所主要職責有8項：指導、管理人民調(diào)解組織開展矛盾排查調(diào)處工作；協(xié)助基層政府處理重大疑難民間糾紛；開展法制宣傳教育活動；依法治理工作；法律服務工作；安置幫教工作；參與社會治安綜合治理等。多年來，廣大司法助理員在各方面工作中都做出了巨大貢獻，也取得了可喜的成績，他們不計個人名利得失，為維護社會穩(wěn)定，保一方平安，促進社會主義經(jīng)濟建設和民主法制建設發(fā)揮了不可替代的作用。但是日趨繁重的工作也使本就人員不足的基層司法行政隊伍應接不暇，而且司法助理員在完成本職工作和政府部門的涉法工作以外，還要承擔大量其他工作，特別是近幾年，地方政府領導經(jīng)常交辦一些臨時性、應急性任務，使司法助理員工作任務繁重，不能深入開展司法行政工作。 （四）缺少必要經(jīng)費、待遇低，保障措施不利 由于基層司法行政組織的法律地位一直懸而未決，必要的財政辦公經(jīng)費也沒有保障。市財政中沒有司法所、司法助理員的專項經(jīng)費預算，所以辦公經(jīng)費沒有來源。許多司法所和法律服務所是“一套人馬兩塊牌子”的生存模式，市司法局也只能從收取的法律服務所管理費中支取司法所的日常管理經(jīng)費，擠多少錢干多少事，司法助理員的積極性受到嚴重影響。同時司法助理員的待遇問題也沒能很好解決，由于編制問題一直沒有解決，司法助理員應享受的政法干警每月的津貼也無法落實。 綜上所述，明確法律地位、“立戶列編”、理順管理體制是司法所建設需要解決的主要問題。 二、加強司法所建設是基層民主法制建設的客觀需要，也是“依法治國”方略的具體體現(xiàn) 二十一世紀，我國的改革、發(fā)展、穩(wěn)定都面臨著一個新的形勢。江澤民總書記提出的“依法治國”的方略和“三個代表”的指導思想都對加強基層基礎工作，維護基層社會的穩(wěn)定提出了更高的要求。當前加強司法所建設是適應新形勢、新要求的一項主要舉措。 （一）司法所在正確處理新時期人民內(nèi)部矛盾，維護政治穩(wěn)定，保一方平安的工作中將發(fā)揮不可替代的作用。 隨著改革的不斷深入，產(chǎn)業(yè)結(jié)構的調(diào)整和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，基層社會的利益格局和人際關系也發(fā)生了巨大變化，由此而引發(fā)的新類型的社會矛盾不斷增多，處理不好極易產(chǎn)生群體性矛盾糾紛。近年來，基層司法行政組織參與矛盾糾紛調(diào)處，充分發(fā)揮職能作用，已經(jīng)得到了各級領導的認可。如果建立司法所做為代表政府調(diào)處矛盾糾紛的專門機構，說服教育，依法調(diào)處，可以使黨政領導從繁雜的事務當中解脫，有更多的時間和精力去考慮發(fā)展經(jīng)濟的大事。同時建立司法所又能進一步加強對人民內(nèi)部矛盾糾紛的預防調(diào)處的力度。司法所可以充分發(fā)揮司法調(diào)解中心的職能作用，把大量人民內(nèi)部矛盾糾紛化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)。在發(fā)揮政府職能的同時發(fā)揮法律的優(yōu)勢，發(fā)揮司法助理員即懂法律又熟悉本地區(qū)的民情的優(yōu)勢，依法、依情、依理的多層次、多角度的預防化解矛盾，為地區(qū)百姓辦一些實實在在的事情，解決他們生活、工作中遇到的法律問題，做到“上為政府分憂，下為百姓解難”。 正確處理新時期人民內(nèi)部矛盾是新時期黨和國家政治生活中的主題之一，是維護社會穩(wěn)定的關鍵環(huán)節(jié)，在基層需要有這樣一級專門機構來做這項工作。應該說建立司法所是一項利在當前，功在長遠的重要舉措。 （二）加強司法所建設有利于促進基層政府提高依法行政的能力，推動基層民主與法制建設的進程 隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和城市管理重心的下移，基層政府的管理范圍不斷擴大，依法決策、依法行政、依法管理的要求越來越高，迫切需要身邊有一個法律方面的參謀助手。近年來，基層領導的法律意識和法制觀念雖然不斷提高，但畢竟不是專門從事法律工作的，對許多法律方面的具體問題還不熟悉，如果有一個精通法律的司法所做助手，一些重大決策和涉法問題由司法所幫助把關，就可使領導從具體事務中解脫出來，從而也提高了基層政府依法決策、依法行政的水平。另一方面，司法所可以協(xié)助基層政府依法管理經(jīng)濟，為經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。 多年來，一些有一定實力的基層法律服務所在為經(jīng)濟發(fā)展保駕護航方面發(fā)揮了重要作用，受到了市領導和廣大群眾的普遍歡迎，然而畢竟法律服務所是一個講求經(jīng)濟效益的機構，如果有一個高素質(zhì)的司法所做為參謀助手，在很多問題上將比法律服務所更便捷、更有優(yōu)勢，它可以從始至終的參與該地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的制定、實施過程，為經(jīng)濟建設中更深層次的法律問題出謀劃策，真正發(fā)揮保駕護航的優(yōu)勢作用。 另外，建立一支人員充實、素質(zhì)過硬的司法所隊伍，可以很好的把人民調(diào)解、法律服務、兩勞幫教、普法宣傳、依法治理等基層司法行政各項工作有機的結(jié)合在一起，既能發(fā)揮各項職能的長處，又可綜合整體合力的優(yōu)勢，將對推動基層民主與法制建設起到不可替代的作用。 三、對我市司法所建設的幾點建議 結(jié)合實際對我市司法所建設提出以下原則：“收編管理，充實人員，立足基層，因需建所，保障經(jīng)費，夯實基礎，圍繞中心，履行職能”。 （一）因需建所 根據(jù)我市的人口地域、經(jīng)濟發(fā)展狀況，結(jié)合實際和工作需要，由司法助理員直接履行基層司法行政工作職責。 （二）雙重管理 司法所實行市司法局和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處雙重管理，司法所設所長一名，享受副科級待遇，司法所所長必須參加司法部司法助理員統(tǒng)一考試，具備司法助理員資格，司法所所長、司法助理員的任免由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處提出意見，征得市司法局同意按干部管理權限任免。司法助理員的工資、福利由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處代發(fā)，司法局對司法所的業(yè)務進行指導。 （三）過渡收編 司法助理員的編制要統(tǒng)一使用司法行政專項行政編制。考慮到我市的實際情況，對現(xiàn)有司法助理員實行過渡收編的方式比較適合。對通過司法助理員素質(zhì)教育考試，并有公務員身份，愿意從事司法助理員工作的人員統(tǒng)一收編。對不符合條件的人員原則上不應再繼續(xù)從事司法助理員工作，可給予一定的過渡期逐步替換。 （四）充實人員 原則上，一個司法所不能少于三名司法助理員（含司法所長）。對人員不足的司法所，將根據(jù)市司法局即將制定的全市司法助理員調(diào)入錄用統(tǒng)一標準招收。堅持凡進必考的原則，做到統(tǒng)一條件、統(tǒng)一考試、統(tǒng)一培訓、分散使用，確保司法助理員隊伍的基本素質(zhì)。 （五）保障經(jīng)費 司法所和司法助理員的業(yè)務經(jīng)費納入市財政預算，切實保障基層司法所的經(jīng)費開支和人員補貼。 （六）工作條件 司法所辦公用房，辦公設備（辦公桌椅、文件柜、電話等）應由各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處負責協(xié)助解決。有關業(yè)務裝備由司法局負責解決。 （七）福利待遇 收編后的司法助理員的工資關系由司法局負責，其他福利待遇隨其所在各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處。 （八）工作考核 司法助理員的工作考核原則上應由各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處和司法局共同組織。 （九）人事管理 司法助理員的編制屬政法專項編制人事管理，實行雙重管理。 （十）履行職能 司法所要堅持司法行政工作與市委政府中心工作的緊密結(jié)合，圍繞市委政府的中心工作，充分發(fā)揮職能作用，正確處理好黨政和司法行政領導工作部門之間的關系，找準定位，有效運轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮基層司法行政工作的職能作用，為阿勒泰市的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻。
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