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關于規(guī)范和改革審判委員會的設想
審判委員會（以下簡稱審委會）是各級法院的最高審判組織，它對本院受理的重大、疑難案件的決定具有最高權威性，各合議庭和獨任審判庭對審委會的決定必須執(zhí)行。它是民主集中制在我國司法活動中的具體體現(xiàn)，對總結審判經驗和對審判工作實施監(jiān)督和指導發(fā)揮了重要作用。但也不得不承認，隨著審判方式改革的深化，審委會的組成和運作機制存在明顯的問題。筆者就規(guī)范和改革審委會談談一孔之見，以期拋磚引玉。 一、當前審委會工作中存在的不合理因素 1、構成形式上具有行政性。各級法院審委會一般由院長、副院長和有關業(yè)務庭的庭長組成，由院長或院長指定人員主持，從而使審委會具有審判與司法行政的雙重職能。這種構成形式的行政性的弊端顯而易見：一是各行政首長行政事務纏身，少有時間仔細研究案件；二是有些成員本身的法律素質就不高，在表決中隨大流，甚至一味附和主持人的觀點；三是缺乏監(jiān)督機制，在主持人對案件表態(tài)后，其他成員往往不敢發(fā)表自己的意見，給主持人個人的臆斷披上集體決定的合法外衣提供了可能，造成民主集中制的形式化。由此可判斷，因為構成上的行政性，審委會最后決定的公正性在一定程度上依賴主持人的法律素質和良知。 2、操作形式具有幕后性。審委會在討論案件時呈封閉狀態(tài)，采用會議的方式召開審委會進行案件討論。開會時，除審委會委員、案件匯報人、記錄人外，其他人不得進入會場旁聽。當事人更不可能進入會場陳述自己的觀點。這種方式給審委會蒙上神秘的色彩，給“暗箱操作”提供了條件。 3、表決決議具有臆斷性。審委會的決議在本院具有最高的裁決效力。審委會一般是臨時召開的，也往往是集中一批需要討論的案件后才召開。因時間的限制，各審委會委員只能通過聽取案件承辦人的匯報來作出自己的判決，并沒有參加庭審，聽取當事人的意見，甚至連卷宗材料都未曾細看，就發(fā)表自己的意見，最后表決。通過這種過程所得的決議未免有主觀臆斷之嫌。 二、規(guī)范和改革審委會的建議 鑒于審委會出現(xiàn)的種種問題，筆者建議從以下幾個方面對審委會進行規(guī)范和改革。 （一）設立專業(yè)委員會和專職委員 1、設立專業(yè)委員會的理由。疑難案件主要來自刑事、民事和行政案件。以某法院為例，從1999年至2002年，刑事案件所占審委會討論案件的平均比例為18.7%，民事案件為37.4%，行政案件為1.8%。民事案件法律關系復雜，國家立法較滯后，難處理，也容易引起矛盾激化。刑事案件中罪與非罪的認定和量刑幅度的確定，都涉及人身自由的限制，不得不慎重。行政案件雖然案件數(shù)少，所占比例也小，但涉及到法院與行政機關之間的法律監(jiān)督關系，且行政機關的行政行為在各行政區(qū)域內具有全局性，行政相對人與行政機關的矛盾比其他案件要尖銳。根據(jù)各類案件的特點和立法現(xiàn)狀，要求審委會委員的法律素質與構成應當提高與改進。但不管審委會委員如何產生，他不可能對各部門法面面俱到地精通。因此筆者建議各法院應根據(jù)自身的需要和條件，可設立刑事委員會、民事委員會和行政委員會等專業(yè)委員會。需要說明的是，雖然執(zhí)行案件在審委會討論案件中的比例逐漸增多，但討論的內容往往是強制措施的決定和執(zhí)行技巧的探討，審委會委員完全可以憑自己的司法閱歷進行判斷，如涉及其他法律關系問題，可送交相關專業(yè)委員會予以審查，故不需要設立專業(yè)委員會。中級以上法院還可設立知識產權委員會。 2、專業(yè)委員會的組成及委員的產生。建議專業(yè)委員會的組成與專職委員相結合。就基層法院而言一般可由3人構成，其中1人為專職委員。根據(jù)基層法院的客觀現(xiàn)實，以法學理論功底和司法經驗為標準，可將入選條件定為：具有法律本科以上學歷，具有審判長資格3年以上，其中專職委員為法律高等院校畢業(yè)的本科以上學歷，具有審判長資格5年以上。除專職委員外，專業(yè)委員會其他成員由審委會在符合條件的法官中確定和任命。 3、專業(yè)委員會與審委會的關系。這首先要界定專業(yè)委員會的工作方式。凡送交審委會討論的案件，先由案件承辦人寫出審理報告，然后連同卷宗等材料移送相關專業(yè)委員會。專業(yè)委員會可召集當事人了解相關情況和旁聽庭審，聽取承辦法官匯報，提出自己的意見報告（必須載明專業(yè)委員會內部不一致意見），由專職委員提交審委會參考。由此可見，可將專業(yè)委員會定性為審委會的咨詢機構。專業(yè)委員會作為審委會了解案件真實情況的橋梁，其職責是輔助性。當審委會與專業(yè)委員會意見不一致時，從目前法律規(guī)定之原則，專業(yè)委員會應當服從審委會的最后決定。 （二）弱化審委會的行政色彩 1、公開選拔審委會委員。確定審委會委員入選條件，可參考專職委員的入選條件。程序：由院長辦公會在符合條件的法官中確定候選人，由全院干警民主測評并將測評情況公布，院長辦公會根據(jù)測評情況確定入選人員，或直接由全院干警選舉產生，然后由院長依法提請人大常委會任命。通過公開選拔，行政首長并不必然成為審委會委員。并且這種方式并不否定行政首長的行政職責和作用。 2、確定專職委員。各級法院可根據(jù)實際情況確定專職委員的數(shù)額，基本原則是根據(jù)專業(yè)委員會的數(shù)目來確定，使專職委員與專業(yè)委員會相配套，即：基層法院確立刑事審判專職委員、民事審判專職委員和行政審判專職委員，中級以上人民法院可設立知識產權專職委員及其他必要的相關專業(yè)委員會。專職委員的職責是：主持專業(yè)委員會對案件的討論，召集專業(yè)委員會聽取案件承辦人和當事人意見、旁聽庭審，撰寫意見報告，在審委會發(fā)表意見。如專業(yè)委員會內部意見不一致時，專職委員必須如實向審委會報告各種意見，并提出自己的意見或傾向意見。 3、明確議事程序。 （1）首先應當界定審委會討論案件的范圍。根據(jù)相關法律的規(guī)定，提請審委會討論的案件為“疑難、復雜、重大案件”。但對“疑難、復雜、重大案件”的范圍沒有作出界定。雖然《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題解釋》第一百一十四條對此有所涉及，但并不全面。在實踐中，有些案件本身事實很清楚，法律規(guī)定也很明確，但承辦人為規(guī)避責任，也將案件送至審委會討論。故對審委會討論案件的范圍作出界定是必須。在界定范圍時，應當遵循這樣一個原則：一方面要強化審委會對審判工作的監(jiān)督和指導，另一方面也要強化承辦人的責任。根據(jù)這一原則，筆者建議采取列舉法和排除法相結合來確定該范圍。建議如下： 以下案件必須提請審委會討論：刑事案件方面，關于罪名定性難以確定的；民事案件方面，法律沒有明文規(guī)定或規(guī)定之間相互沖突的；行政案件方面，規(guī)章之間相互沖突，原告人數(shù)眾多或行政機關工作人員涉嫌犯罪的；執(zhí)行案件方面，需要引起審判監(jiān)督程序或執(zhí)行回轉的；立案方面，是否屬于法院受理范圍難以確定的。法律和最高人民法院規(guī)定必須提交審委會討論的。 以下案件不得提請審委會討論：刑事案件方面，關于量刑副度的確定（是否判處死刑、無期徒刑的除外）；民事案件方面，關于自由裁量權的運用；行政案件方面，關于責任的認定；執(zhí)行案件方面，關于強制措施采取的確定。 （2）承辦人提請討論。凡提請審委會討論的案件，案件承辦人必須寫出審理報告（審理報告應當載明送交審委會討論的事項和合議庭、獨任庭的意見，報告份數(shù)與審委會人數(shù)相同），連同卷宗材料移交給相關專職委員。在執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)案件錯誤或其他情況（如同一法院就相同事實出現(xiàn)不同判決）需要提請審委會決定進入審判監(jiān)督程序的案件，或需執(zhí)行回轉的案件，案件承辦人必須寫出執(zhí)行情況報告。 （3）專業(yè)委員會對案件進行審查。專職委員召集專業(yè)委員會對承辦人提請的案件進行討論、旁聽庭審，必要時可召集案件當事人了解情況、聽取當事人的意見。如果發(fā)現(xiàn)審理過程的問題，專業(yè)委員會可進行適當調查。需要特別說明的是，專業(yè)委員會對案件的審查，不局限于案件承辦人提請的要求審委會決定事項，應當對全案進行審查。在此基礎上，由專職委員根據(jù)專業(yè)委員會討論情況寫出意見報告（包括案件出現(xiàn)的其他問題）。專業(yè)委員會的報告連同案件承辦人的審理報告在審委會開會前2天分發(fā)審委會各成員。執(zhí)行情況報告由審委會記錄人員在會前2天分發(fā)給審委會各成員。 （4）審委會討論。審委會在討論案件時就當遵循被動性規(guī)則：由案件承辦人先匯報，再由專職委員介紹專業(yè)委員會對案件的審查情況，如專業(yè)委員會沒有取得一致意見時，應當介紹不同的意見并說明理由，然后由其他成員發(fā)表意見，最后由主持人（院長）發(fā)表意見。其他成員形成多數(shù)意見后，主持人發(fā)表的個人意見不得否定多數(shù)意見。 三、審委會機構的設置及其他相關問題 1、關于審委會機構的設立。可根據(jù)法院案件情況，審委會應有5人以上且為奇數(shù)的審委會委員。審委會設立辦公室，處理審委會日常事務。辦公室配備專職委員1人，秘書1人。秘書負責輔助性工作，如審委會討論情況的記錄和報告的分發(fā)。 2、關于院長及其他審委會委員回避的決定。三大訴訟法都規(guī)定了院長回避由審委會決定，但在實際中，這種情況很少發(fā)生，一是因為院長很少親自審理案件，二是審委會決定院長回避的操作性不強。同時，審委會是以秘密方式召開會議，當事人不知道何時開會，也不知道審委會的成員有哪些，所以申請審委會委員回避也就無從談起。故建議做如下規(guī)定：一是將審委會委員在法院公告欄中公示；二是在案件提請審委會討論之前，案件承辦人應當告知當事人案件將由審委會進行討論以及審委會組成人員名單，并告之可以申請審委員成員（包括院長）回避�；乇芾碛蓞⒄障嚓P訴訟法關于申請申請審判人員回避的規(guī)定。當事人申請審委會委員回避的，案件承辦人應當如實向審委會匯報。申請院長回避的，由其他審委會委員主持審委會決定院長回避。申請其他成員回避的，由院長決定。一旦決定回避，被決定回避人員不得參加審委會對該案件的討論。 3、關于加強審委會總結審判工作經驗和對審判工作實施監(jiān)督指導的職能。專業(yè)委員會和專職委員旁聽庭審和對案件的全面審查過程以及審委會討論案件的過程實際上就是對審判工作實施監(jiān)督指導的過程。為加強這項工作和及時總結審判工作經驗，建議做如下改進：一是由專職委員收集典型、具有指導性的案例，對每個案例實體性和程序性問題進行點評和歸納，經審委會討論通過后，在該院的內部期刊刊登或另行編輯，供該院和下級法院法官在處理類似案件時參考；二是由審委會辦公室或研究室及時總結法院改革成果和其他成功經驗，形成文字材料，正式發(fā)文，指導全院審判工作。部門性的指導性意見可由專職委員提出草案，綜合性指導意見可由審委會辦公室聯(lián)合研究室（調研室）或其他部門提出草案，交由審委會討論決定。一次討論確定不了的，可由相關部門和人員根據(jù)審委會的意見修改后，再次提交審委會討論。 4、關于對審委會委員成員履行職責情況的考核。考核的目的是促使審委會委員積極履行職責。從這一目的出發(fā)，一方面應當賦予審委會委員在審委會上發(fā)言不予追究責任的權利，即不將審委會委員在審委會上的發(fā)言內容列入考核的內容，以保證審委會委員在審委會上暢所欲言，充分闡述自己的觀點；另一方面將審委會委員是否發(fā)言列入考核的內容。這兩方面并不矛盾，前者屬于事實問題，后者屬于價值問題，是一個問題的兩個方面。所以，考核的主要內容注重對審委會委員的價值（態(tài)度）的判斷�？己说臋n次為合格與不合格兩種。考核由院長主持，院長辦公會決定。建議在審委會討論規(guī)則作如下規(guī)定：審委會委員在討論案件時必須發(fā)表自己的意見，并且要闡述法律依據(jù)，不得使用“同意某某意見”、“沒有意見”等詞語。審委會記錄人員必須詳細記錄各成員的發(fā)言情況。如果審委會委員在一年度的審委會上三次沒有發(fā)表屬于自己的真正意見，則屬于不合格。另外，審委會委員被錯案追究的，不管次數(shù)多少，自動列入不合格檔次�？己藶椴缓细竦膶徫瘯瘑T，由院長依法提請人大常委會免職，并按前面所述程序進行增補。
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