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我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的問題分析與對(duì)策研究
提高政府績(jī)效歷來是公共管理追求的基本目標(biāo)之一，問題是如何提高。政府績(jī)效評(píng)估就是一種有效的管理工具，它的興起是當(dāng)今時(shí)代全球化、民主化發(fā)展趨勢(shì)的產(chǎn)物。自二十世紀(jì)七、八十年代以來，西方社會(huì)政府管理出現(xiàn)服務(wù)效能低下、公共支出持續(xù)攀升、巨額的財(cái)政赤字和政府干預(yù)的高額成本，使政府管理的合法性和公信力衰降。因此英美等發(fā)達(dá)國(guó)家新公共管理運(yùn)動(dòng)和政府再造運(yùn)動(dòng)蓬勃興起，績(jī)效評(píng)估作為一種評(píng)價(jià)和改進(jìn)政府績(jī)效的實(shí)用管理工具，逐漸在公共管理的實(shí)踐中得到應(yīng)用。隨著公共部門成本意識(shí)、服務(wù)意識(shí)的強(qiáng)化和公民意識(shí)的加強(qiáng)，政府部門績(jī)效評(píng)估工作也全面展開。在我國(guó)，隨著改革開放的深入和政府行政體制改革的深化，西方發(fā)達(dá)國(guó)家一些先進(jìn)的政府管理理念和思潮開始逐漸在我國(guó)的行政改革中得到吸收和借鑒。其中績(jī)效評(píng)估問題開始引起廣泛的重視并在政府部門中得到初步實(shí)踐。但整體而言，政府部門績(jī)效評(píng)估在我國(guó)還是一個(gè)起步和探索階段，在具體實(shí)踐中，存在著諸多問題，績(jī)效評(píng)估的功能未充分的發(fā)揮。為此，本文主要通過對(duì)我國(guó)政府部門績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，力圖找出存在的問題和不足，在對(duì)原因進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出解決的對(duì)策。
一、政府績(jī)效評(píng)估的涵義及其意義
所謂績(jī)效，從字面意義上理解是成績(jī)和效益。對(duì)于政府而言，政府績(jī)效，在西方國(guó)家也被稱為“公共生產(chǎn)力”、“國(guó)家生產(chǎn)力”、“公共組織績(jī)效”、“政府業(yè)績(jī)”、“政府作為”等，從其表面意義上來說，它包含著政府所作的成績(jī)和所獲得的效益的意思，但從其內(nèi)涵上來講，還包含政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會(huì)進(jìn)步、良性發(fā)展、持續(xù)運(yùn)行的含義在內(nèi)。相應(yīng)地，政府績(jī)效評(píng)估就是指以一定的時(shí)段為界限，對(duì)政府部門的工作效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿意度等方面的分析與評(píng)價(jià)，對(duì)其管理過程中投入和產(chǎn)出所反映的績(jī)效進(jìn)行定量或定性的測(cè)量并劃分等級(jí)，以期改善政府行為績(jī)效和增強(qiáng)控制的活動(dòng)。（引文）因此，開展有效的政府績(jī)效評(píng)估具有重大的理論意義和實(shí)踐意義。
第一，績(jī)效評(píng)估有利于貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，形成強(qiáng)有力的目標(biāo)導(dǎo)向。科學(xué)發(fā)展觀內(nèi)涵豐富，要將其落到實(shí)處，轉(zhuǎn)化為各地各部門工作的指導(dǎo)思想和實(shí)際行動(dòng)，需要有一套科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系�？茖W(xué)的績(jī)效評(píng)估，將科學(xué)發(fā)展觀的原則要求變成可以量化的目標(biāo)體系，強(qiáng)化各級(jí)政府部門的績(jī)效意識(shí)，形成正確的決策導(dǎo)向和工作導(dǎo)向，為樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀提供有力的支撐。
第二，績(jī)效評(píng)估有利于提高政府部門的績(jī)效�？�(jī)效評(píng)估作為一種技術(shù)，是有效提高政府績(jī)效的動(dòng)力工具。一方面績(jī)效評(píng)估有助于實(shí)現(xiàn)和落實(shí)政府的責(zé)任。政府對(duì)公民負(fù)有公共責(zé)任，政府的支出必須獲得人民的同意并按正當(dāng)程序支出，公共資源必須有效率地利用并達(dá)到預(yù)期的效果。要落實(shí)這些公共責(zé)任，就必須對(duì)政府的作為進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，以準(zhǔn)確了解政府是否承擔(dān)起了公共責(zé)任。另一方面，政府績(jī)效評(píng)估所采取的界定政府職能、提高服務(wù)質(zhì)量、強(qiáng)調(diào)顧客至上和以顧客需求為導(dǎo)向等措施，有利于改進(jìn)政府公共部門與社會(huì)公眾之間的關(guān)系，有利于建立和發(fā)展社會(huì)公眾對(duì)政府公共部門的信任，增強(qiáng)政府公共部門的號(hào)召力和凝聚力。
第三，績(jī)效評(píng)估有利于提升政府管理能力。一通過績(jī)效評(píng)估，使政府部門和公務(wù)員的激勵(lì)約束機(jī)制有了依據(jù)，建立在績(jī)效評(píng)估基礎(chǔ)上的獎(jiǎng)懲，可強(qiáng)化政府部門的激勵(lì)機(jī)制。二績(jī)效評(píng)估有利于有效配置資源，建立以績(jī)效為基礎(chǔ)的預(yù)算制度、實(shí)行績(jī)效與財(cái)政預(yù)算撥款掛鉤，可以降低行政成本，減少政府部門的浪費(fèi)。三績(jī)效評(píng)估是診斷政府部門發(fā)展的有力措施。績(jī)效評(píng)估作為管理決策的基礎(chǔ)，能為組織提供有關(guān)政府活動(dòng)進(jìn)度、物質(zhì)損耗、工作協(xié)調(diào)等方面的信息，以適時(shí)調(diào)整偏差。
二、我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐及其存在的問題
改革開放以來，我國(guó)對(duì)政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部的評(píng)估發(fā)生了兩個(gè)方面的根本性變化，一是從沒有評(píng)估和獎(jiǎng)勵(lì)的平均主義轉(zhuǎn)向以政績(jī)論獎(jiǎng)懲的績(jī)效主義；二是從以德和政治表現(xiàn)為關(guān)注點(diǎn)的政治鑒定轉(zhuǎn)向以工作實(shí)績(jī)?yōu)殛P(guān)注點(diǎn)的績(jī)效評(píng)估。如江蘇省紀(jì)委的“應(yīng)用指標(biāo)分析方法對(duì)反腐敗五年目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的測(cè)評(píng)”，珠海市的“萬(wàn)人評(píng)政府”等。這些改革措施的應(yīng)用不僅為政府開展績(jī)效管理積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，而且對(duì)建設(shè)求真務(wù)實(shí)、高效廉潔、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的行政管理體制進(jìn)行了有益的探索。但是，由于當(dāng)前我國(guó)行政管理改革仍然具有社會(huì)轉(zhuǎn)型期的過渡特點(diǎn)，現(xiàn)代意義上的政府績(jī)效評(píng)估在我國(guó)還是一個(gè)新生事物，處于探索階段的政府績(jī)效評(píng)估無論在理論還是實(shí)踐上都表現(xiàn)得很不成熟，與發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐相比，我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估“還處在原始的手工業(yè)水平上”，存在的問題還是相當(dāng)突出的。
�。ㄒ唬罢l(shuí)來評(píng)估”的問題
我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估往往通過自上而下的行政推動(dòng)，重視自查自評(píng)和同體評(píng)價(jià)（上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)其下級(jí)機(jī)關(guān)的績(jī)效做出評(píng)估和評(píng)價(jià)，或?qū)ζ渌牭奶幨也块T從優(yōu)到劣排出名次），漠視社會(huì)評(píng)價(jià)（外部中介組織、公眾、專家的評(píng)估）。可見，評(píng)估主體多為上級(jí)行政機(jī)關(guān)，社會(huì)公眾還沒有真正成為評(píng)估主體。我們的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不僅掌握著資源配置權(quán)、指揮命令權(quán)，還掌握著對(duì)下級(jí)的考評(píng)獎(jiǎng)懲權(quán)。這種考評(píng)獎(jiǎng)懲是懸掛在下級(jí)頭上的“指揮棒”或令人生畏的“達(dá)摩克利斯之劍”。在這種情況下，“只對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)”“不怕群眾不滿意，只怕領(lǐng)導(dǎo)不注意”必然成為官場(chǎng)的游戲規(guī)則和普遍現(xiàn)象。政府部門一廂情愿的提供著他們自認(rèn)為老百姓應(yīng)該需要的服務(wù)，并自設(shè)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估這種服務(wù)的績(jī)效，而對(duì)一些老百姓真正關(guān)切的問題，迫切需要的服務(wù)，卻存在嚴(yán)重的供應(yīng)短缺�，F(xiàn)實(shí)生活中，我們的一些官員不是不知道某事是違法或不當(dāng)，但懼于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的赫赫威勢(shì)，也只好違心順從勉力而為，躬行妾婦之道。這些官員做事情不是基于自身所負(fù)的職能責(zé)任，也不是出于人民群眾的利益要求，而是出于取悅上級(jí)的投機(jī)心態(tài)。我們相信那些大大小小的“形象工程”、“政績(jī)工程”，與其說是做給群眾看的，毋寧說主要是做給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)看的。另外，自查自評(píng)和同體評(píng)價(jià)由于受自我保護(hù)、自我欣賞、自我認(rèn)同等心理因素和利益驅(qū)動(dòng)的影響，容易帶有自我保護(hù)的色彩，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估中粉飾問題，過分夸大自身的成就，出現(xiàn)報(bào)喜不報(bào)憂的現(xiàn)象。這些都是我國(guó)現(xiàn)行政府績(jī)效評(píng)估中評(píng)估主體方面存在的問題。
（二）“評(píng)估什么”的問題
1.評(píng)估內(nèi)容的界定不盡合理
�。�1）評(píng)估內(nèi)容重“顯”績(jī)，輕“潛”績(jī)和“隱”績(jī)的考評(píng)�，F(xiàn)在的績(jī)效評(píng)估注重短期的、可顯現(xiàn)工作成績(jī)的內(nèi)容，忽視有利于長(zhǎng)期發(fā)展，但短期內(nèi)無法顯現(xiàn)工作業(yè)績(jī)的內(nèi)容。組織的短期業(yè)績(jī)得到彰顯，可持續(xù)發(fā)展能力卻受到削弱。
�。�2）評(píng)估內(nèi)容超越政府職能范圍。轉(zhuǎn)型時(shí)期政府經(jīng)濟(jì)、社會(huì)職能仍舊過于寬泛，牽涉的事務(wù)具體龐雜，許多職責(zé)業(yè)務(wù)超出了政府的實(shí)際執(zhí)行能力，這種職能現(xiàn)狀使目前不少政府部門的績(jī)效評(píng)估內(nèi)容，并不一定屬于政府的份內(nèi)職責(zé)。比如，不少地方把強(qiáng)制性推廣某種經(jīng)濟(jì)作物，下屬企業(yè)或社會(huì)組織的產(chǎn)值、利潤(rùn)、稅收等列為政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容，這顯然是政府的越位。如果在政府角色越位的基礎(chǔ)上進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，不僅把評(píng)估政府的本意曲解了，而且會(huì)妨礙政府轉(zhuǎn)變職能。同時(shí)又會(huì)促使不少政府部門為了應(yīng)付龐雜的超越其職能范圍的評(píng)估內(nèi)容疲于奔命，不能集中精力管好政府應(yīng)該管的事情。
�。�3）評(píng)估內(nèi)容過于關(guān)注行政努力。在我國(guó)目前的政績(jī)?cè)u(píng)估中，我們不適當(dāng)?shù)匕言u(píng)估的目光過多地集中于行政努力，而多少有些忽視對(duì)行政結(jié)果的評(píng)估。我們常常只關(guān)心“做了沒有”“做了什么”，而不太關(guān)心所做的工作到底有沒有產(chǎn)生預(yù)期效果�！笆聦�(shí)上，一個(gè)行政機(jī)關(guān)常�？梢杂辛钊藲J佩的行政努力，卻不一定有令人滿意的行政效果�！睋�(jù)報(bào)道，某市政府年年率領(lǐng)機(jī)關(guān)干部到郊區(qū)荒山植樹造林，按統(tǒng)計(jì)，該市郊區(qū)的森林覆蓋率早已達(dá)到相當(dāng)高的程度，然而政府只管種不管活，結(jié)果荒山依舊。過于關(guān)注行政努力，便易帶來“制造工作”、“沒有功勞也有苦勞”形式主義的行政現(xiàn)象，使政府管理領(lǐng)域形式主義盛行。
2.評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置不夠科學(xué)
�。�1）過度追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，呈現(xiàn)泛經(jīng)濟(jì)化趨向
現(xiàn)在政府從上而下，到處都在談?wù)摻?jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)成了壓倒一切的最大政治，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)自然也成為評(píng)估政府績(jī)效的最重要尺度，并和官員的利益得失、仕途進(jìn)退緊密地關(guān)聯(lián)在一起。在經(jīng)濟(jì)績(jī)效評(píng)估中，又嚴(yán)重偏向gdp評(píng)估，gdp成了政府績(jī)效最炫目的指標(biāo)�？墒莋dp具有“不包括家務(wù)勞動(dòng)的價(jià)值，不能完全反映社會(huì)的勞動(dòng)成果……不能反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)付出的環(huán)境污染、資源消耗等代價(jià)，不能準(zhǔn)確反映社會(huì)成員個(gè)人福利狀況，人均gdp會(huì)掩蓋收入差距的擴(kuò)大”等局限性。并且gdp及其消長(zhǎng)的變化本是一個(gè)社會(huì)各種因素綜合作用的結(jié)果，政府公共行政只是導(dǎo)致gdp變化的因素之一。到目前為止，學(xué)術(shù)界就gdp與政府公共行政的相關(guān)性并沒有作出令人信服的科學(xué)分析和論證。事實(shí)也表明一些地方政府在gdp評(píng)估指標(biāo)的指揮棒下，盲目上項(xiàng)目、搞投資，造成大量低水平的重復(fù)建設(shè)，忽視資源、環(huán)境的可承載能力，大搞五花八門的“形象工程”、“政績(jī)工程”，造成國(guó)家財(cái)產(chǎn)、物資的巨大浪費(fèi)，甚至不惜以犧牲下一代或幾代人的利益為代價(jià)，給社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展帶來危害。
�。�2）指標(biāo)設(shè)定缺乏環(huán)境變量的思考
績(jī)效管理的原則之一就是，員工有足夠的能力控制績(jī)效結(jié)果。這也就是說，如果員工不能控制績(jī)效結(jié)果，簡(jiǎn)單的將此因素作為績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)對(duì)員工來講就不公平。之所以不能控制，主要是環(huán)境因素的影響。這種影響有正負(fù)兩方面：正面影響是指環(huán)境因素導(dǎo)致了績(jī)效更好的結(jié)果；負(fù)面的是指環(huán)境因素導(dǎo)致了績(jī)效更壞的結(jié)果。比如，就治安狀況來講，火車站、汽車站、外來人口聚居地的治安狀況相對(duì)其他地區(qū)來講就較差，這是這些地區(qū)的行政機(jī)構(gòu)及其公務(wù)人員的努力不能完全控制的，如果不考慮環(huán)境因素，簡(jiǎn)單的用同一指標(biāo)來同其他地區(qū)進(jìn)行一樣的評(píng)價(jià)，就明顯有失公平，影響這些地區(qū)和人員的工作積極性。
�。�3）績(jī)效指標(biāo)“一票否決”、“年度遞增”需斟酌
據(jù)實(shí)際調(diào)查，在政府部門的績(jī)效評(píng)估中，有許多“一票否決”指標(biāo)的設(shè)置，并且占到總體指標(biāo)的30%左右。所謂“一票否決”，也就是說，一項(xiàng)指標(biāo)不合格，其他指標(biāo)分值再高也沒用。從績(jī)效管理的理論上來講，個(gè)別重要指標(biāo)比如涉及人民群眾生命的安全事故、重大決策失誤等占的權(quán)重較大是合理的，但30%的指標(biāo)都是“一票否決”就不合理了。像一些地方政府將群眾越級(jí)上訪、計(jì)劃生育、環(huán)境衛(wèi)生等涉及政府面子的因素都搞成“一票否決”，這就會(huì)造成下級(jí)部門及人員無所適從，為了達(dá)到績(jī)效要求只能文過飾非，盡力掩蓋。
另外，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，許多政府部門的年度績(jī)效指標(biāo)是年度遞增的。績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定確實(shí)需要有一定的挑戰(zhàn)性，這樣才會(huì)產(chǎn)生潛在激勵(lì)作用。但是，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度的頻繁提高，反而會(huì)適得其反，挫傷工作的積極性。如有的政府部門快到年底時(shí)，一看今年的任務(wù)完成了，就放緩或停止工作，將剩下的業(yè)績(jī)留到下一年度，以應(yīng)付績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的年度遞增。
�。ㄈ霸鯓釉u(píng)估”的問題
1.評(píng)估方法——不能合理有效的運(yùn)用定性方法和定量方法
目前，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中，一方面，偏重采用定性方法，對(duì)政府部門實(shí)行的績(jī)效評(píng)估大多只有原則而籠統(tǒng)的規(guī)定，沒有具體明確應(yīng)該做些什么，做到什么程度即缺乏具體、量化的規(guī)定。這種簡(jiǎn)單籠統(tǒng)、定性的方法由于未分類并細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，既不能區(qū)分不同層次、不同類型、不同崗位績(jī)效的要求，也不能真正反映出政府部門及其管理人員不同的工作業(yè)績(jī)、工作狀況和工作作風(fēng)等，以致評(píng)估往往脫離崗位責(zé)任和實(shí)際效果。結(jié)果是績(jī)效評(píng)估只能憑主觀印象、感覺、人際的親疏實(shí)施，缺乏數(shù)據(jù)支持和科學(xué)的分析，從而評(píng)估不可避免的帶有不同程度的主觀性和片面性。另一方面，過于強(qiáng)調(diào)定量分析。自改革開放以來，出于過去那種完全定性化政治鑒定的否定和對(duì)科學(xué)主義、理性主義的迷信，我國(guó)各行各業(yè)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)越來越趨于量化。在這股定量分析評(píng)價(jià)的大潮中，政府政績(jī)?cè)u(píng)估也定量化了，gdp、人均純收入、引進(jìn)外資額度、破案數(shù)量及破案率、造林總數(shù)、人流次數(shù)、處罰人數(shù)、罰沒款額等等，都成了政績(jī)?cè)u(píng)估的一項(xiàng)項(xiàng)指標(biāo)。政府官員們使出渾身解數(shù)，甚至不惜給統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)摻合水分，假數(shù)據(jù)、虛報(bào)指數(shù)等欺上瞞下的行為不斷出現(xiàn)，形成中國(guó)獨(dú)有的“官出數(shù)字，數(shù)字出官”的新官場(chǎng)怪相。同時(shí)，也引起了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一系列問題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)性受到破壞，產(chǎn)生發(fā)展中的“跛鴨現(xiàn)象”；對(duì)發(fā)展的資源環(huán)境支持已顯露疲態(tài)，發(fā)展的“可持續(xù)性”危機(jī)已隱約可見；發(fā)展中的地方保護(hù)主義日趨嚴(yán)重，市場(chǎng)一體化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化受到地區(qū)壁壘的障礙，加劇了地區(qū)之間發(fā)展的不平衡。
2.評(píng)估技術(shù)落后。我國(guó)的績(jī)效評(píng)估主要還是大量采用傳統(tǒng)的手工方法，計(jì)算機(jī)主要用來歸集數(shù)據(jù)，財(cái)會(huì)軟件、審計(jì)軟件、管理軟件運(yùn)用很少，仍屬于手工化的勞動(dòng)密集型勞動(dòng)。從1998年以來開展的公民評(píng)議政府績(jī)效由于缺乏采集政府績(jī)效信息的必要渠道和技術(shù)，社會(huì)大眾對(duì)信息資源尤其是對(duì)政府內(nèi)部業(yè)務(wù)和技術(shù)方面的信息采集不完全或不充分，因而對(duì)政府的績(jī)效評(píng)估就難免有所疏漏。
3.評(píng)估程序具有封閉性、神秘性，缺乏透明度、公開性與公平性，缺乏媒體監(jiān)督。而且沒有一個(gè)具體的、規(guī)范化的規(guī)定，這在一定程度上影響到對(duì)評(píng)估結(jié)果的評(píng)價(jià)。
三、促進(jìn)和改善我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的對(duì)策思考
目前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐中存在著諸多問題，究其根源在于政府價(jià)值取向的扭曲和對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。在西方國(guó)家，民眾對(duì)于政府的質(zhì)疑和對(duì)政府官員的不信任是績(jī)效評(píng)估實(shí)踐發(fā)生的重要推動(dòng)力，但我國(guó)傳統(tǒng)的、根深蒂固的“政府本位”（強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威，政府管政府）、“官本位”（以做官和升遷作為衡量一個(gè)人生存價(jià)值的基本標(biāo)準(zhǔn)）思想，使得政府部門及其官員極力維護(hù)和提高其地位和權(quán)威，不愿接受來自外部的批評(píng)指正。并且不少政府部門對(duì)績(jī)效評(píng)估還存在許多錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，認(rèn)為績(jī)效評(píng)估容易導(dǎo)致人際沖突，從而增加管理難度、減弱工作熱情、降低工作效率。在這樣一種觀念的支配下很難對(duì)政府行為形成普遍的監(jiān)督與控制，政府、官員也很難以平常心態(tài)面對(duì)下屬或百姓的評(píng)價(jià)、監(jiān)督。但是正如上文中開展有效的政府績(jī)效評(píng)估的意義所闡述的，實(shí)施政府績(jī)效評(píng)估的根本目的不是為了處罰，而是為了提高政府績(jī)效和管理水平，增強(qiáng)政府存在的合法性。它不僅與普通百姓的生活息息相關(guān)，更與我國(guó)的發(fā)展大局密切相聯(lián)。因此，加強(qiáng)政府績(jī)效評(píng)估是現(xiàn)實(shí)的迫切要求，必須轉(zhuǎn)變觀念，樹立以人為本的價(jià)值取向，努力探求促進(jìn)和改善我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的途徑。
�。ㄒ唬┙鉀Q“誰(shuí)來評(píng)估”的問題
1.堅(jiān)持內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估相結(jié)合，促進(jìn)評(píng)估主體的多元化。
首先，政府的權(quán)力來源于人民，作為人民的受托人依法履行其治理的職責(zé)，如果沒有人民群眾的評(píng)價(jià)，則可能削弱政府的民主性，削弱政府對(duì)人民群眾利益要求的回應(yīng)性和責(zé)任性，從而導(dǎo)致政府脫離群眾、失去民心。因此，任何一個(gè)民主社會(huì)對(duì)政府績(jī)效的評(píng)估主體都必須包含人民群眾。其次，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)估依然是不可或缺的，否則政府行政管理的層級(jí)體系性就會(huì)遭到弱化，從而造成政令不通、指揮不靈的管理弊害。再次，培育民間獨(dú)立的第三方進(jìn)行評(píng)估，如獨(dú)立的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)、大學(xué)科研機(jī)構(gòu)、媒體以及由不同利益群體組成的獨(dú)立評(píng)估委員會(huì)等。由于組成第三方的人大都掌握專業(yè)知識(shí)，信息面較廣，又與評(píng)估對(duì)象沒有利益沖突，更能客觀公正地做出評(píng)價(jià)�？傊�，要堅(jiān)持內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估相結(jié)合，促進(jìn)評(píng)估主體的多元化，把上級(jí)機(jī)關(guān)、同級(jí)機(jī)關(guān)、下屬部門以及社會(huì)方方面面的“顧客群體”的評(píng)估都綜合起來，尤其是要把社會(huì)公眾的政府滿意度評(píng)價(jià)放在更為重要的位置，真正體現(xiàn)服務(wù)政府的精神，體現(xiàn)公共責(zé)任的理念。
2.加快電子政府建設(shè)，確保人民群眾的評(píng)估主體地位。
目前，人民群眾的政績(jī)?cè)u(píng)估主體地位在理念上已牢固樹立，然而群眾性參與的評(píng)估——也就是所謂的“公民評(píng)議政府”，由于信息不對(duì)稱，不僅無法進(jìn)行評(píng)估，而且各個(gè)部門由于考慮自己的利益，無論是材料的收集還是處理分析都存在“暗箱操作”，從而影響整個(gè)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。因此，需要進(jìn)一步完善政務(wù)公開制度，加快電子政府建設(shè)，使政府信息公開化、透明化、互動(dòng)化，從而增強(qiáng)人民影響政府的力量，提供公民大規(guī)模和高強(qiáng)度的政治參與的可能性，使一種有回應(yīng)力的、高效率、負(fù)責(zé)任、具有更高服務(wù)品質(zhì)的由人民意愿來驅(qū)動(dòng)的政府成為可能。
3.多措并舉，加強(qiáng)考評(píng)隊(duì)伍建設(shè)。
評(píng)估人員素質(zhì)的高低，直接影響評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。要建立一支專門的評(píng)估隊(duì)伍，評(píng)估人員持證上崗；在組成考評(píng)組時(shí)，要充分考慮評(píng)估對(duì)象的各方面工作實(shí)際，使評(píng)估人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、工作經(jīng)歷等各方面能與之相適應(yīng)；在開展評(píng)估前，要開展必要的培訓(xùn)，使評(píng)估人員熟練掌握評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法和評(píng)估技巧等，提高科學(xué)分析和處理數(shù)字的能力。
�。ǘ┙鉀Q“評(píng)估什么”的問題
在不同的發(fā)展觀指導(dǎo)下，就有不同的政績(jī)觀，進(jìn)而就有不同的政績(jī)?cè)u(píng)估體系。因此，按照科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀的要求，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容和評(píng)估指標(biāo)應(yīng)該體現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域平衡發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放統(tǒng)籌的指導(dǎo)原則。
1.設(shè)計(jì)合理的評(píng)估內(nèi)容
（1）根據(jù)有限合適的政府職能科學(xué)界定評(píng)估內(nèi)容
市場(chǎng)是資源配置的有效工具，但市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，因此需要政府介入，然而政府也有失敗的可能，由此決定政府的職能定位必須是有限而且合適的。所謂有限，就是政府必須有所不為才能有所作為；所謂合適，則指政府職能符合兩方面標(biāo)準(zhǔn)，一是社會(huì)有普遍性訴求，二是政府有能力勝任，或者政府的管理具有相對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的明顯比較優(yōu)勢(shì)，或者政府管理的制度效益大于其運(yùn)行的成本以及必然會(huì)產(chǎn)生的某些負(fù)面影響。相應(yīng)的，績(jī)效評(píng)估也要理清原來混雜的政府職能，依據(jù)有限合適的政府職能科學(xué)界定評(píng)估內(nèi)容，主要包括：國(guó)家安全和社會(huì)公共安全程度；因政府的廣義司法活動(dòng)而實(shí)現(xiàn)的社會(huì)公正程度；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)生活的有序化程度；經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)性發(fā)展能力；社會(huì)利益在不損及效率前提下分配的公平程度以及弱勢(shì)群體的生存能力。除此之外，現(xiàn)行一切與政府職能無關(guān)的評(píng)估內(nèi)容都要堅(jiān)決予以廢止。唯有如此，政府才能真正放手去做自己的事情，到位而不越位。
�。�2）評(píng)估內(nèi)容應(yīng)兼顧行政努力和行政結(jié)果
政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)包括行政努力和行政結(jié)果兩方面。不能簡(jiǎn)單的反對(duì)對(duì)行政過程及其努力的評(píng)估，客觀而論，某種程度上此種評(píng)估不失為反映工作情況、推動(dòng)工作進(jìn)展的有效方法。美國(guó)行政學(xué)家戴維·奧斯本和特德·蓋布勒指出：“測(cè)評(píng)服務(wù)工作的過程是有用的……過程的測(cè)評(píng)能夠有助于改善管理�！钡膊荒芤虼硕鲆暩鼮橹匾膶�(duì)行政結(jié)果的評(píng)估。因?yàn)�，“如果服�?wù)工作沒有取得理想的結(jié)果，那么完整的執(zhí)行程序只是浪費(fèi)時(shí)間和金錢而已�！币虼耍�(jī)?cè)u(píng)估固然要求關(guān)注政府及其領(lǐng)導(dǎo)的行政努力、行政過程，但更要關(guān)注其行政努力、行政過程的意圖結(jié)果。具體到一個(gè)政府或某職能部門，在政績(jī)?cè)u(píng)估時(shí)不僅要查看制定了哪些政策措施、做了哪些具體工作，更要考察、評(píng)估這些政策措施和具體工作的社會(huì)實(shí)際效果，即社會(huì)、企業(yè)、公眾因這些政策、措施和工作而在多大程度上發(fā)生了良性變化，更好的實(shí)現(xiàn)了自身所追求的利益。比如評(píng)估公安部門的政績(jī)，就既要看他的破案率、破案量，而又必須更關(guān)注案發(fā)率或人民群眾的安全信心指數(shù)；評(píng)估林業(yè)部門的政績(jī)，也不能僅看造林?jǐn)?shù)量，而必須將森林覆蓋率納入評(píng)估內(nèi)容。唯有如此，政績(jī)才真正成為實(shí)績(jī)。
2.設(shè)置科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)
評(píng)估是指揮棒，評(píng)估指標(biāo)是指揮棒的方向，以什么樣的指標(biāo)去評(píng)估政府部門及其管理人員的績(jī)效就會(huì)帶來什么樣的行為。按照在現(xiàn)代政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中獲得廣泛共識(shí)的“5e”模型，指標(biāo)既要有經(jīng)濟(jì)、效率指標(biāo)，又要有效果和政府生產(chǎn)力指標(biāo)，還要有公平方面的指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一般指投入到管理項(xiàng)目中的資源水準(zhǔn)，效率關(guān)注的是投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系，效果通常是指公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)標(biāo)的的程度，生產(chǎn)力是一個(gè)把效率和效益結(jié)合起來的衡量指標(biāo)，公正是指接受公共服務(wù)的團(tuán)體和個(gè)人都受到公平的待遇以及社會(huì)弱勢(shì)群體能享受到政府更多的公共服務(wù)。因此，在我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估具體指標(biāo)的設(shè)置上，應(yīng)注意：
�。�1）突破單一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、政治、文化等多方面的綜合指標(biāo)體系。在引入“綠色gdp”指標(biāo)（世界銀行在1997年推出“綠色gdp國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系”，用以衡量各國(guó)扣除了自然資產(chǎn)損失之后的真實(shí)國(guó)民財(cái)富。在綠色gdp體系下，生態(tài)環(huán)境指標(biāo)將作為政績(jī)?cè)u(píng)估的重要參數(shù)）的同時(shí)，相應(yīng)地增加體現(xiàn)社會(huì)管理和公共服務(wù)的指標(biāo)，增加設(shè)立政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)和突發(fā)事件的指標(biāo)。當(dāng)前尤其還要加強(qiáng)體現(xiàn)“政務(wù)公開”的廉政指標(biāo)設(shè)計(jì)，以及具體涉及社會(huì)公正、人民福利、文化、教育、公共衛(wèi)生等政治、文化指標(biāo)，使我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估具有更高的支持率和現(xiàn)實(shí)的可操作性。
�。�2）將“人民群眾滿意度”作為評(píng)估政績(jī)最重要的指標(biāo)。
政府行政的本質(zhì)在于服務(wù)而不在于管制，政府只不過是一個(gè)富有高度民主權(quán)威的公共服務(wù)組織，其施政能力怎么樣，政績(jī)?nèi)绾�，人民群眾的體會(huì)都是最深的。與此相應(yīng)，應(yīng)該用人民群眾是否滿意來評(píng)估政府工作的績(jī)效，將“人民群眾滿意度”作為最重要的指標(biāo)�！叭嗣駶M意度”指標(biāo)一方面內(nèi)在的包含著效率需求，一方面能夠體現(xiàn)出政府所做的工作在多大程度上滿足了社會(huì)、企業(yè)、公眾的需要，從而有利于加強(qiáng)和改善公共責(zé)任機(jī)制，使政府在管理公共事物、傳遞公共服務(wù)和改善生活質(zhì)量等方面具有競(jìng)爭(zhēng)力。
�。�3）分別設(shè)置短期和長(zhǎng)期的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)。
對(duì)政績(jī)的評(píng)估指標(biāo)可以分成短期和長(zhǎng)期兩類。具體來說，短期指標(biāo)是指那些老百姓平時(shí)就能切身體會(huì)到的問題，比如社會(huì)保障問題、社會(huì)治安問題等。這類問題具有一定的緊迫性、現(xiàn)實(shí)性。長(zhǎng)效指標(biāo)是指那些涉及面比較寬、時(shí)間比較長(zhǎng)、短期內(nèi)還看不出效果的問題。有些問題可能在一個(gè)任期內(nèi)都解決不了，而是要通過長(zhǎng)期的努力才能見效，像公共服務(wù)和國(guó)有資產(chǎn)管理、環(huán)境保護(hù)、能源消耗、公共教育之類的問題，應(yīng)該劃入長(zhǎng)效指標(biāo)。可能在這一屆任期內(nèi)不能完全解決，但這一屆在這方面作了一定努力，取得了一定的成就，就應(yīng)該給予肯定。
�。�4）探究指標(biāo)內(nèi)在本質(zhì)，綜合考慮環(huán)境因素，保證指標(biāo)設(shè)置的公平和相對(duì)穩(wěn)定。
績(jī)效指標(biāo)選擇過程中，不能單看指標(biāo)的表象，還要分析指標(biāo)的內(nèi)在本質(zhì)。例如，在一些地方政府績(jī)效評(píng)估中被作為“一票否決”的群眾越級(jí)上訪指標(biāo)，就缺乏本質(zhì)的思考。群眾通過上訪反映自己的情況，要求問題得到解決，這本身其實(shí)是對(duì)黨和政府信任的表現(xiàn)。但是卻被作為負(fù)面差錯(cuò)率評(píng)估指標(biāo)，甚至采用“一票否決”。這就有可能助長(zhǎng)某些基層政府對(duì)上訪人員的打擊和壓制，有損黨和政府在人民群眾中的信譽(yù)，破壞黨和政府與人民群眾之間的關(guān)系，甚至直接影響到社會(huì)穩(wěn)定。因此，必須探究指標(biāo)所反映的內(nèi)在信息是什么，只有這樣，指標(biāo)所反映的信息才會(huì)真實(shí)可靠，才不會(huì)產(chǎn)生誤導(dǎo)。同時(shí)，還需要綜合考慮環(huán)境因素的影響，根據(jù)地區(qū)、部門等差異設(shè)計(jì)公平合理的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)。另外，評(píng)估指標(biāo)體系建立后，要保持相對(duì)的穩(wěn)定性和連續(xù)性，這樣既有利于一年一評(píng)估，也有利于一屆一評(píng)估，使評(píng)估工作具有可比性。然后可以依據(jù)前幾年的實(shí)際業(yè)績(jī)平均值確定下一階段新的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，當(dāng)然，還必須參考同地區(qū)同類部門的績(jī)效狀況，不能出現(xiàn)“鞭打快�！钡默F(xiàn)象。這樣才能對(duì)政府部門和員工產(chǎn)生真正的激勵(lì)作用。
（三）解決“怎樣評(píng)估”的問題
1.分類指導(dǎo)，改進(jìn)評(píng)估方法。
政府績(jī)效“3e”考核法已是國(guó)際行政管理實(shí)踐的共識(shí)，3e即經(jīng)濟(jì)性（economy）、效率性(efficiency)和效益性(effectiveness)，涉及到政府的投入、成本、產(chǎn)出、效果四個(gè)方面。因而，要完善績(jī)效評(píng)估方法，就要對(duì)政府的投入、成本、產(chǎn)出、效果四個(gè)方面進(jìn)行量和質(zhì)的考核，既要考慮單項(xiàng)量和統(tǒng)計(jì)比率等硬性要求，例如“平均個(gè)案處理時(shí)間”、“反應(yīng)速度”、成本與投入的比例、開支增長(zhǎng)與降低的比例等要求，又要考慮滿意度目標(biāo)等軟性指標(biāo)的質(zhì)的測(cè)定。但鑒于政府的行政投入和產(chǎn)出并不是都可測(cè)量的，因而必須按照行政投入和產(chǎn)出是否可測(cè)量，分別采用不同的績(jī)效評(píng)估方法。對(duì)于投入和產(chǎn)出都能測(cè)量的組織采用標(biāo)桿管理，即對(duì)比先進(jìn)組織的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)桿；對(duì)于投入可測(cè)量但產(chǎn)出不可測(cè)量的組織則以責(zé)任成本為中心，并通過預(yù)算約束實(shí)施績(jī)效管理；對(duì)于投入不可測(cè)量但產(chǎn)出可測(cè)量的組織采用目標(biāo)管理，并結(jié)合法規(guī)制度是否完善來進(jìn)行評(píng)估；對(duì)于投入和產(chǎn)出皆不可測(cè)量的組織，采取360度考評(píng)法，結(jié)合專家、上級(jí)、同事、社會(huì)對(duì)組織使命的完成情況的評(píng)價(jià)加權(quán)處理。
2.績(jī)效評(píng)估技術(shù)信息化。
績(jī)效評(píng)估必須依賴一定的技術(shù)對(duì)政府部門的效率、效益、社會(huì)效果、公正等行政績(jī)效進(jìn)行審查。因此，必須改變單純利用手工方式來獲取、處理評(píng)估信息的傳統(tǒng)手段，通過互聯(lián)網(wǎng)來公開政府有關(guān)信息，并收集企業(yè)、公眾對(duì)政府績(jī)效的評(píng)估信息，使我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估技術(shù)信息化。并且利用高科技的財(cái)會(huì)軟件、管理軟件、審計(jì)軟件等各種現(xiàn)代化的手段和數(shù)理分析辦法，來最大限度減少人為的、感情化的因素，防止出現(xiàn)千篇一律的考評(píng)結(jié)果。
3.規(guī)范、公開評(píng)估程序。
評(píng)估程序并不是越復(fù)雜越有效，關(guān)鍵是要嚴(yán)密、明確、具體，操作性強(qiáng)，應(yīng)該通過法律、法規(guī)的形式，將我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估程序規(guī)范化、制度化。并對(duì)外公布評(píng)估的程序，以保證充分的可信度和透明度。評(píng)估的程序一般可確定為以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：一是述職評(píng)議，召開群眾大會(huì)，由被評(píng)估政府部門的相關(guān)管理人員就一年來或一屆來的工作進(jìn)行述職，然后組織群眾對(duì)述職內(nèi)容進(jìn)行評(píng)議；二是評(píng)估打分，評(píng)估組對(duì)照評(píng)估內(nèi)容，通過查閱資料、專項(xiàng)調(diào)查、走訪座談等形式了解被評(píng)估對(duì)象的工作完成情況，并進(jìn)行逐項(xiàng)打分；三是綜合匯總，確定等次，評(píng)估組將評(píng)估情況匯總后交評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組研究討論，并確定評(píng)估等次。四是反饋，評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組將評(píng)估情況反饋給有關(guān)政府部門，使政府部門及其工作人員能夠及時(shí)了解不足，以便及時(shí)做出調(diào)整。同時(shí)還應(yīng)將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布，讓評(píng)估結(jié)果接受人民群眾的檢驗(yàn)。
總之，在當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于政府處于觀念更新，職能轉(zhuǎn)變，機(jī)制創(chuàng)新的有利條件下，只要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，努力探求促進(jìn)和改善我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的途徑，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中存在的問題，不僅是可以解決的，并且還能更好的發(fā)揮績(jī)效評(píng)估在政府管理中的作用，使政府績(jī)效評(píng)估真正成為我國(guó)行政管理體制改革的“助推器”。
【我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的問題分析與對(duì)策研究】相關(guān)文章：
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