一種可能選擇的制度安排

   中共中央正式頒布實施《關于建立健全懲治和預防腐敗實施綱要》，既表明高層塑造廉潔政府的迫切，也反映出一個體制轉(zhuǎn)型國家，要在政府主導下建設一個市場經(jīng)濟，政府廉潔使命的繁重。                      經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的廉政問題     所謂繁重，是指在體制轉(zhuǎn)型國家，政府與經(jīng)濟不得不保持某種聯(lián)系，這種聯(lián)系來得要比發(fā)達國家緊密。25年前，每個人每月吃多少糧食，穿多少衣服，都是國家計劃的。從那個時代脫身，搞市場經(jīng)濟，也就是逐漸由個人、企業(yè)來解決自己的需求問題，自發(fā)的通過交易，形成前后左右相互需求的關系，是一個我們稱之為市場發(fā)育的過程。因為我們在這之前被計劃慣了，突然要人自理需求，并不是件容易的事。于是，市場經(jīng)濟就先由政府主導，比如改革之初，多生產(chǎn)的糧食鋼材等等，你可以自己決定賣給誰賣多少錢，但前提是你得現(xiàn)把政府要的交了，政府好拿去給暫時付不起市場價格的個人和企業(yè)。在人與人、企業(yè)和企業(yè)還沒拉上相互需要的關系時，即市場還在發(fā)育過程時，政府為這些交易主體的成長提供著穩(wěn)定的交易環(huán)境，保持著發(fā)展與穩(wěn)定的均衡。事實證明這是我國代價最低的市場化道路。這一點，不僅與前蘇聯(lián)改革的對比中已得到證明，而且我國年均9％的經(jīng)濟增長奇跡也給予了充分的證明。     但是，在經(jīng)濟學眼里，并沒有全是收益沒有代價的免費午餐。政府與經(jīng)濟較為密切關系，又使我國的廉政建設任務相當繁重。在市場秩序由于市場發(fā)育程度不高而沒有形成時，許多不該由政府維持的秩序依然需要政府來維持。我們不能指望每個維持秩序的官吏都是圣人，都盡心維持秩序而不干點別的事情。再說，計劃經(jīng)濟除了留下貧窮外，它還留下原來用來管制經(jīng)濟的過多官吏。一定約束條件下，官可以靠政績晉升來約束他們對經(jīng)濟的非分之想，而吏的晉升機會較少，吏跟官的最大化目標顯然不同。因此。制度安排在建設廉潔政府時就顯得尤其重要。在一個情況千差萬別的大國，中央政府總結了計劃經(jīng)濟因缺少激勵、信息費用過高而失敗的教訓，選擇了財政包干分成制度，給信息相對充分的地方政府相應的財權事權以激勵，不僅改革和發(fā)展更加遵循客觀規(guī)律，建設廉潔政府也更有的放矢。     2002年，我應邀在中央黨校講課，談“政府價格”。內(nèi)容就是我?guī)�人在浙江做《三角洲觀察》電視節(jié)目時的觀察。通過比較，我發(fā)現(xiàn)財政包干分成制度導致的地方政府競爭，客觀上促使了各地政府紛紛降低自己的“價格”，注意廉政建設，以吸引投資發(fā)展經(jīng)濟。據(jù)說有中央領導接受我的看法，當年他去內(nèi)蒙視察工作時就叮囑當?shù)攸h政官員，開發(fā)西部不要僅伸手向中央要錢，重要的是要讓政府自己便宜下來。 但是，我也注意到，即使是在同樣的制度安排下，各地政府廉潔卻呈現(xiàn)出較大差異。事情何以如此？                      浙江廉潔政府的激勵何來     2004年，為《創(chuàng)新政府》電視節(jié)目我又去浙江。跟當?shù)貙＜易�談和實地調(diào)查的判斷是，那里的政府恐怕是全國相對較廉潔和便宜的政府。在一個資源相對貧瘠，民營經(jīng)濟為主導的地方，經(jīng)濟增長持續(xù)領先全國平均速度的就是證明。我們很難相信，一個不廉潔的政府，價格很貴的政府會創(chuàng)造那樣的經(jīng)濟奇跡。問題是，什么樣的激勵使浙江上上下下政府選擇了降低自己價格，注意政府廉潔的呢？經(jīng)濟學研究人的行為選擇，政府也是人，人總是趨利避害的，那是什么約束條件讓浙江的大大小小政府覺得降低自己“價格”――廉政，是不錯的選擇呢？     浙江改革開放前，由于是海防前線，自然資源相對匱乏，國家自然在那里沒有多大投資，國有企業(yè)和與之相聯(lián)系的制度和官員也相對較少。地方包干，地方政府要發(fā)送“GDP”政績信號，要讓自己手里多些錢花，只好靠民間私人商業(yè)經(jīng)濟來發(fā)育市場（浙江一些學者至今困惑，為什么重視市場的浙江，農(nóng)村的土地承包相對要比全國其他地區(qū)來得要晚許多。我猜，浙江人多地少這個局限，讓當?shù)卣�府覺得農(nóng)村改革并不能他們的“GDP”最大化）�？堪l(fā)展私營經(jīng)濟來發(fā)送“GDP”政績信號，讓當?shù)刎斦�寬裕，就要降低這種交易主體的創(chuàng)業(yè)成本，就需要降低政府的“價格”。于是，我們見到了政府當初給私人經(jīng)濟帶上集體紅帽子，以節(jié)約他們交易費用；后來又見到了浙江金華在全國首創(chuàng)的政府辦事大廳，瑞安的“鋸柜新政”，以及一個農(nóng)民竟然可以因為稻田里養(yǎng)魚的水不合格而起訴環(huán)保局的故事。政府降低自己的價格，大大節(jié)約了新的交易主體產(chǎn)生以及創(chuàng)業(yè)的交易費用。有人創(chuàng)業(yè)便有人就業(yè)，便有更多的相互依賴的市場需求，便有了更多的收入和購買，自然也有了更多的“GDP”和地方財政收入。與民營經(jīng)濟有這樣聯(lián)系的地方政府，自然有了激勵來降低政府價格，抑制官員貪污，以及建設廉潔政府；而且，也有這樣做的信息。     我不是說，浙江的官吏就完全沒有腐敗。但由于在財政包干分成制度與剩余索取權清晰的交易主體的這種關系和組合，可能是浙江官吏較少貪污，成了中國相對最廉潔便宜政府的重要原因。                             外商為何從廣東遷徙     從經(jīng)濟學的角度看，政府廉潔，政府“價格”低 ，是會大大節(jié)約市場發(fā)育和運行費用的。但是，經(jīng)濟學也講約束條件，各地交易主體不同，各地政府對廉潔的選擇就有差異。廣東的約束就與浙江不同。     由于市場的空間成本，港澳臺這種交易主體的投資，最初大都選擇了這里。廣東政府主要是依靠這種交易主體來發(fā)育市場的。     由于這類交易主體來自經(jīng)濟遠較中國發(fā)達的地區(qū)，對主導經(jīng)濟的政府的價格高低，沒有浙江的交易主體那么敏感，再說改革開放初期，即使在經(jīng)濟活動中發(fā)生的官吏的索賄貪污，在港澳臺這種交易主體看來也是毛毛雨，也相對便宜，不是多大的成本，所以依然有較快的市場發(fā)育，人和人繁衍出越來越多的相互需求關系。     但從2002年開始的，許多日本以及港臺企業(yè)從珠三角遷徙到長三角的情況可以看出，廣東對降低政府價格的激勵沒有浙江來得大。日本產(chǎn)經(jīng)新聞對此所作的一個詳細調(diào)查表明，這種遷徙除了勞動等要素的價格原因外，抱怨廣東“桌子下面的費用越來越高”，是其有新的行為選擇的重要原因。但是，由于這類交易主體畢竟是有剩余索取權的企業(yè)，行賄畢竟有個局限，沒有剩余的交易不做，因此，這個地方的人和人相互需求的市場關系依然在擴展，經(jīng)濟還在增長，有變化的只是速度。                         東北一些地方為何官吏成批倒下     在東北和西部地區(qū)，在財政包干的制度安排下，路徑依賴使當?shù)卣�府使他們更多的選擇了國有企業(yè)。依靠這類企業(yè)做大“GDP”，只好給他們身上堆放更多的非市場定價的資源，比如財政補貼、貸款、上市圈錢等等，結果使那里的人和人之間相互需求的市場關系發(fā)展緩慢。     由于許多非市場的資源配置權在當?shù)卣�府，企業(yè)要靠跟政府官員的關系才能獲取，于是這些企業(yè)就通過贈送股票、與政府官員親屬做生意等五花八門的手段來行賄。而且，由于這類企業(yè)都是剩余索取權不清晰的企業(yè)（至今也難以解決），行賄也缺少節(jié)制，以致在越來越多官員被俘虜?shù)耐瑫r，市場發(fā)育的成本也越來越高，使市場真正需要的交易主體難以分娩和擴展。人們不難注意到，不少倒下的官吏大多跟企業(yè)股票有關系，而在前些年企業(yè)上市都是有指標有管制的分配，股票就是一種非市場配置的資源。     地方包干帶來的地方競爭，又使創(chuàng)業(yè)需求流向創(chuàng)業(yè)成本較低的地方，馬太效應出現(xiàn)了，政府越貴越窮，越窮政府越貴。一些政府價格高的地方，干脆放棄了沒有希望的競爭——在這樣約束條件下的最大化就是選擇貪污和尋租。東北一些地方，一個城市從上到下就有上百官員倒下，說明的就是，在競爭取勝無望的情況下，官吏是如何行為選擇的。     東北由于國企密集，不廉潔官吏的數(shù)量相對多些，當然是一個極端的例子。但是，我們在國企不少的中西部地區(qū)，與浙江、廣東比，建設廉潔政府的工作還是相對繁重許多。比如，這些年地處交通樞紐武漢的落后，被媒體夸張為“中部塌陷”，但不能說跟政府價格和官吏行為沒有關系。我兩年前到江西講課，當?shù)匾晃唤淌诮o我說他想寫文章，認為當?shù)夭惋嫹�務業(yè)占GDP 的比例較大不好。我說守本分的經(jīng)濟學恐怕要分析假說的是，當?shù)厝藶槭裁催x擇吃喝比發(fā)達地區(qū)還來得厲害。后來湖南朱錫慶教授也說他那里的人也愛吃喝。我說，一個假設是官吏對創(chuàng)業(yè)需求的管制繁瑣，辦事情總得拉關系，于是就先投資吃喝。雖然吃喝是代價，但辦成事的好處總要來得大些，否則選擇吃喝的投資就會變小。但是，這有害于生產(chǎn)性的投資創(chuàng)業(yè)活動。前些年由于空間距離去內(nèi)地的投資少，本地的私人投資大都根據(jù)比較優(yōu)勢選擇密集勞動，賺點汗水錢，利潤薄。政府貴了，就可能使許多創(chuàng)業(yè)活動不發(fā)生了。從這個角度可以多少幫助我們理解發(fā)達與不發(fā)達地區(qū)差異形成的原因。                          山西與山東等地的差異何在     政府對降低自己價格缺乏激勵，還有些特殊的例子。一些有壟斷資源的地方，東西不愁賣，政府就靠它來發(fā)送“GDP”的政績信號，無需更多操心約束官吏，降低市場的發(fā)育成本。前些年，并不以報道山西為己任的中央電視臺“焦點訪談”在一周之內(nèi)就兩次報道山西警察上路斂財，說明的就是這個情況（參見拙文2002年12月《中國新聞周刊》）�，F(xiàn)在能源緊缺，山西很好過，“GDP”也好看，但這是依賴其他地方市場發(fā)育良好的結果。上世紀末，能源大省的山西，人均可支配收入掉到全國最后引起當局震驚�，F(xiàn)在主要靠煤炭過上好日子的山西，不知道對政府的價格，對降低市場發(fā)育的成本有沒有新的體會。     而在商品愁賣的、“GDP”主要靠市場交易才能做大的地區(qū)，對官吏約束就有很大不同。我注意到就在山西警察上路斂財?shù)男侣勁�露時，山東政府卻是發(fā)文講話嚴禁權力部門上路罰款。那里的高官教育官吏的理由很簡單，一輛在山東高速公路行駛的外地貨車會給山東帶來數(shù)百元的需求。我也注意到，山東的海爾、海信等家電產(chǎn)品都是要通過全國市場才能掙到錢，給當?shù)貏?chuàng)造“GDP”的。而這主要靠市場交易來獲益的經(jīng)濟，才使在財政包干下需要做大地方經(jīng)濟的政府，有激勵有信息來約束官吏和改善交易環(huán)境。     商品流通中“政府價格”與經(jīng)濟成長的關系，陜西政府大概也是意識到了的。2002年我到西安參加當年的中國經(jīng)濟學年會�；貋碓谙剃枡C場候機看當天的《華商報》，發(fā)現(xiàn)當?shù)卣�府宣布，即日起當�(shù)鼐�察不得以任何理由對外地車輛罰款，只準口頭教育，動口不動手。                                    一點猜想     情況大致表明，地方財政包干分成制度的廉政效果，在民營經(jīng)濟發(fā)達的地方較為明顯。這是需要思考的現(xiàn)象。     目前，我國還有幾億農(nóng)民在市場邊緣徘徊；再說，和諧理性社會并不是僅僅有了人和人、企業(yè)與企業(yè)相互需求的經(jīng)濟關系就能成就，還需要相應的文化來維系和粘連。因此可以預見，在我們這個大國，市場經(jīng)濟與政府較密切關系可能還將保持相當時間。     這個背景可能也意味著：我們建設更廉潔的政府和更便宜的政府，地方財政包干分成制度，還需要與經(jīng)濟的進一步市場化相組合、匹配，與更多的民營經(jīng)濟和新的剩余索取權清晰的市場交易主體相組合匹配。產(chǎn)權清晰的民營經(jīng)濟在不長的時間里就創(chuàng)造了我國經(jīng)濟的半壁河山，我國國際市場得手，一多半是產(chǎn)權清晰的企業(yè)開拓出來的；這個事實說明，不僅是他們創(chuàng)造了中國改革發(fā)展的奇跡，他們可能還為我國塑造廉潔政府貢獻力量。     諾貝爾經(jīng)濟學獎得主科斯，多年前對中國去的一位訪問學者解釋了中國的奇跡：“共產(chǎn)黨加產(chǎn)權”。至今想來，你不能不感慨高人的湛深。  
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